Truszkiewicz Zygmunt, Użytkowanie wieczyste. Zagadnienia konstrukcyjne

Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawną o tyle specyficzną, że bardzo podatną na zmiany polityczne i społeczno-gospodarcze , co wynika stąd, że została ona przewidziana jako podstawowy instrument gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność państwową, wykorzystywanymi - co do zasady - na cele inne niż rolne czy leśne. Ograniczenia wynikające z socjalistycznej koncepcji jednolitego funduszu własności państwowej sprawiały, że instytucję użytkowania wieczystego tworzono z myślą o dysponowaniu gruntami państwowymi na rzecz podmiotów nienależących do sektora uspołecznionego. Stąd zmiany w nastawieniu do własności państwowej oraz do własności osobistej i indywidualnej znajdowały najczęściej odbicie w regulacji dotyczącej użytkowania wieczystego.

Instytucja użytkowania wieczystego ma już kilkudziesięcioletnią historię. Do polskiego systemu prawnego użytkowanie wieczyste zostało wprowadzone w okresie, w którym dominującą formą własności była - ze względów ustrojowych - własność państwowa, podlegająca szczególnej ochronie. O wprowadzeniu do polskiego systemu prawnego instytucji użytkowania wieczystego w miejsce wspomnianej własności czasowej i innych praw o zbliżonym charakterze przesądziła przede wszystkim obawa przed ponowną prywatyzacją nieruchomości państwowych, wiązana z konkurencyjną instytucją własności czasowej (art. 41 u.g.t.). Wybrano nową instytucję użytkowania wieczystego, mimo iż konstrukcję własności czasowej już wówczas uważano za bardziej poprawną z punktu widzenia jurydycznego . Wprowadzenie do polskiego systemu prawnego instytucji użytkowania wieczystego było rozwiązaniem nietypowym także z punktu widzenia systemów prawnych ówczesnych państw socjalistycznych. Podstawową formą gospodarowania gruntami państwowymi w Związku Radzieckim i w innych państwach socjalistycznych było bowiem wówczas bezterminowe użytkowanie, będące prawem o wiele bardziej zbliżonym do zwykłego (klasycznego), niezbywalnego prawa użytkowania niż do prawa własności .

Od samego początku swego istnienia instytucja użytkowania wieczystego odgrywa bardzo ważną rolę w regulowaniu stosunków własnościowych między państwem a podmiotami z sektora nieuspołecznionego, a po zmianach ustrojowych, jakie dokonały się w naszym kraju na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX w., w stosunkach między SP lub j.s.t. a innymi podmiotami. O randze instytucji użytkowania wieczystego świadczy zwłaszcza fakt, że do czasu zmian ustrojowych z przełomu lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku obrót własnościowy nieruchomościami państwowymi innymi niż rolne i leśne został w istocie zastąpiony obrotem prawem użytkowania wieczystego. Ze względu na przypisywane użytkowaniu wieczystemu funkcje zostało ono ukształtowane jako prawo pośrednie między własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi o treści zbliżonej do prawa własności. Wprawdzie formalnie rzecz biorąc, do chwili wejścia w życie kodeksu cywilnego użytkowanie wieczyste postrzegano jako ograniczone prawo rzeczowe, ale ze względu na jego funkcje i treść prawo to już wtedy było bliższe prawu własności niż ograniczonym prawom rzeczowym. Zbliżone funkcje obydwu instytucji, tj. prawa własności i prawa użytkowania wieczystego, znalazły odbicie w sferze prawnej. Do użytkowania wieczystego, zarówno przed wejściem w życie k.c., jak i obecnie, mają bowiem odpowiednie zastosowanie przepisy o własności, i to nie tylko w przypadkach wyraźnego odesłania, ale także - jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i w judykaturze - w tych przypadkach, gdy takiego odesłania nie ma, a więc w drodze analogiae legis.

Znaczenie użytkowania wieczystego radykalnie wzrosło - paradoksalnie - wskutek zmian ustrojowych z przełomu lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, mimo iż w ich wyniku SP i j.s.t. mogą swobodnie wybierać między oddaniem nieruchomości w użytkowanie wieczyste a zbyciem jej własności. Zbycie prawa własności nieruchomości stało się alternatywną - wobec oddania gruntu w użytkowanie wieczyste - formą gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność SP i j.s.t. Mimo swobody w wyborze form gospodarowania między użytkowaniem wieczystym i prawem własności wzrost znaczenia użytkowania wieczystego nastąpił wskutek dokonanego w 1990 r. tzw. uwłaszczenia (art. 2 u.zm.u.g.w.n.). Mające największe gospodarcze znaczenie grunty państwowe i komunalne zostały bowiem nadane państwowym i komunalnym osobom prawnym ex lege w użytkowanie wieczyste. W ten sposób wymienione podmioty uzyskały długoterminowe zbywalne prawo o treści zbliżonej do treści prawa własności. Można by rzec, że prawo użytkowania wieczystego stało się w ten sposób rzeczowym fundamentem dla przemian gospodarczych zapoczątkowanych zmianami ustrojowymi z przełomu lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX w. Innymi słowy, poprzez uwłaszczenie, polegające na nadaniu państwowym i komunalnym osobom prawnym zbywalnego prawa użytkowania wieczystego, na rynek nieruchomości trafiły tereny państwowe i komunalne najbardziej znaczące z punktu widzenia funkcjonowania gospodarki i rozwoju infrastruktury. Znaczenia gospodarczego prawa użytkowania wieczystego nie umniejsza fakt, że SP lub j.s.t. mogą od 1990 r. wybierać między zbyciem nieruchomości a oddaniem jej w użytkowanie wieczyste. Dla państwa i j.s.t. użytkowanie wieczyste jest wciąż atrakcyjniejszą formą. Zapewnia ono bowiem SP i j.s.t. stały przychód z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste, co do zasady przewyższający ostatecznie wartość gruntu i to bez utraty jego własności. Nie bez znaczenia jest również i to, że SP i j.s.t., jako właściciele nieruchomości zachowujący własność nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, korzystają ze wzrostu wartości nieruchomości. Instytucja użytkowania wieczystego umożliwia SP lub j.s.t. oddawanie "pełnego władztwa nad gruntem bez konieczności wyzbywania się przez właściciela tytułu własności" . Nadto pozwala ona wpływać SP lub j.s.t. na sposó zagospodarowania gruntu. Dlatego ani SP, ani j.s.t. nie są skore, mimo istnienia takiej możliwości (art. 32 u.g.n.), do przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez sprzedaż użytkownikom wieczystym prawa własności nieruchomości będących w ich użytkowaniu wieczystym.

Nie ma większego wpływu na rolę instytucji użytkowania wieczystego w polskim systemie prawnym zapoczątkowany już w 1990 r. proces przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności . Otóż art. 4b u.g.w.n., dodany przez u.zm.u.g.w.n. (art. 6 wg tekstu jedn. u.g.w.n. z 1991 r.) wyraźnie zezwalał właścicielowi gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste na sprzedaż własności tego gruntu jego użytkownikowi wieczystemu. Nie jest to jednak rozwiązanie systemowe. O przekształceniu użytkowania wieczystego wskutek sprzedaży użytkownikowi wieczystemu własności nieruchomości będącej przedmiotem jego użytkowania wieczystego decyduje w istocie przypadek.

Bardziej generalne uregulowania przekształceniowe pojawiły się dopiero pod koniec lat dziewięćdziesiątych XX w. W dniu 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781), natomiast w dniu 24 października 2001 r. - ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209). Obydwa akty prawne miały jednak ograniczony zasięg działania zarówno na płaszczyźnie podmiotowej, jak i przedmiotowej. Ich skuteczność została ograniczona dodatkowo licznymi usterkami, i to na tyle istotnymi, że w odniesieniu do niektórych postanowień TK orzekł o ich niezgodności z Konstytucją RP . W konsekwencji wymienione ustawy nie przesądziły losów użytkowania wieczystego . Instytucji tej nie zlikwidowała także obowiązująca od 13 października 2005 r. ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), która zastąpiła wcześniejsze dwie wyżej wymienione ustawy przekształceniowe. Zakres działania ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. jest - generalnie rzecz ujmując - zbliżony do zakresu uchylonych przez nią ustaw.

Jak istotną rolę w polskim systemie praw rzeczowych odgrywa instytucja użytkowania wieczystego, pokazał proces uchwalania wyżej wspomnianej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podczas prac nad projektem ustawy ścierały się dwie koncepcje przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności: pierwsza - oparta na poselskim projekcie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z 2003 r. (druk sejmowy nr 1695), i druga - oparta na rządowym projekcie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (druk sejmowy nr 3668).

Projekt poselski zakładał całkowitą likwidację w polskim systemie prawnym instytucji użytkowania wieczystego poprzez zniesienie tej instytucji i przekształcenie ex lege istniejących praw użytkowania wieczystego w prawo własności z chwilą wejścia w życie ustawy. Zgodnie z tym projektem każdy użytkownik wieczysty, bez względu na to, czy byłby osobą fizyczną, czy prawną, i bez względu na przeznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem tego użytkowania, stawałby się z chwilą wejścia w życie ustawy właścicielem gruntu będącego w jego użytkowaniu wieczystym.

Zgodnie natomiast z projektem rządowym przekształcenie miało mieć charakter ograniczony zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo. Chodziło w istocie o zastąpienie nową ustawą dwóch wcześniej wymienionych wadliwych ustaw - ustawy z 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i ustawy z 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.

Propozycje posłów zmierzające do likwidacji instytucji użytkowania wieczystego nie zostały zaakceptowane przez Komisję Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, Komisję Skarbu Państwa i Komisję Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Przedstawiły one Sejmowi projekt ustawy zbliżony do propozycji rządowych. Na posiedzeniu w dniu 7 lipca 2005 r. Sejm przyjął - na skutek poprawek zgłoszonych w imieniu partii Prawo i Sprawiedliwość - projekt w wersji zmierzającej do usunięcia z polskiego systemu prawnego instytucji użytkowania wieczystego, czyli projekt ustawy przewidujący powszechne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i usuwający z kodeksu cywilnego i innych aktów prawnych regulację dotyczącą użytkowania wieczystego. Jednakże Senat na posiedzeniu w dniu 21 lipca 2005 r. wprowadził do ustawy poprawki, które przywróciły ustawie kształt zbliżony do projektu rządowego, czyli poprawki znacznie ograniczające zakres przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu uchwały Senatu podniesiono m.in., że prawo użytkowania wieczystego przeszło przeobrażenia instytucjonalne i odgrywa rolę w gospodarce ziemią i procesach inwestycyjnych, że bardzo głębokie wkroczenie w sferę praw (państwa, j.s.t. i obywateli), jakim jest likwidacja instytucji użytkowania wieczystego, wymaga odpowiedniego czasu na rozpoznanie zmian koniecznych w systemie prawa oraz wypracowania właściwych rozwiązań przejściowych. Nadto w uzasadnieniu uchwały zwrócono uwagę, że w kilkunastoletnim procesie uwłaszczania użytkowników wieczystych brak było jednolitej koncepcji zarówno co do instytucjonalnych form uwłaszczenia, jak i zakresu podmiotów objętych przekształceniem oraz że chaos w zakresie tych rozwiązań jest wynikiem uchwalania ich w końcowej fazie kadencji parlamentu, co ze względu na pośpiech i brak jednolitej koncepcji rozwiązań nie służyło dobremu prawu. Poprawki wprowadzone przez Senat nie zostały odrzucone przez Sejm na posiedzeniu w dniu 29 lipca 2005 r. Tak więc wskutek ograniczenia przez Senat zakresu przekształcenia praw użytkowania wieczystego w prawo własności instytucja użytkowania wieczystego nadal jest jednym z podstawowych instrumentów prawnych gospodarowania gruntami stanowiącymi własność SP lub j.s.t. Ekonomicznym miernikiem znaczenia użytkowania wieczystego dla obrotu gospodarczego jest fakt, że na rynku nieruchomościami prawo użytkowania wieczystego i prawo własności nieruchomości były i są cenione niemalże na równi.

Mimo że z początkiem lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku radykalnie wzrosło znaczenie gospodarcze instytucji użytkowania wieczystego, równolegle rozgorzała dyskusja na temat jej losów . Jest ona bowiem kojarzona z socjalistycznym porządkiem prawnym. Ciągle przypomina się fakt, że to przede wszystkim obawa przed reprywatyzacją nieruchomości państwowych, wiązana z konkurencyjną instytucją własności czasowej, przesądziła o wprowadzeniu do polskiego systemu prawnego instytucji użytkowania wieczystego w miejsce wspomnianej własności czasowej i innych praw o zbliżonym charakterze. Nic więc dziwnego, że z chwilą dokonania zmian ustrojowych w naszym kraju zaczęto stawiać pod znakiem zapytania rację bytu instytucji użytkowania wieczystego.

Krytyczne uwagi wobec instytucji użytkowania wieczystego zgłaszano już w okresie obowiązywania szczególnej ochrony własności państwowej. Uważano nawet, że konstrukcja użytkowania wieczystego jest sztuczna , nieudana . Wskazywano słabe strony regulacji dotyczącej użytkowania wieczystego, ale generalnie nie podważano celowości istnienia tej instytucji w polskim systemie prawnym .

Obecnie można spotkać się zapatrywaniem, że instytucja użytkowania wieczystego przeżywa kryzys , że jest anachronizmem wytłumaczalnym tylko ze względu na pobieranie opłat .

Teza o kryzysie użytkowania wieczystego może budzić kontrowersje, jest jednak faktem, że instytucja użytkowania wieczystego została wprzęgnięta w wir przemian społeczno-gospodarczych, zapoczątkowanych ustrojowymi przeobrażeniami w naszym kraju na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX w. Z jednej strony instytucję użytkowania wieczystego wykorzystano w 1990 r. do tzw. uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych, czyli w istocie do nadania im majątkowej odrębności (od SP i j.s.t.), z drugiej strony zaczęto uchwalać akty prawne zmierzające do przekształcenia praw użytkowania wieczystego w prawo własności. Zakres działania tych aktów nie zawsze był precyzyjnie ustalany i tak naprawdę zależał od przypadkowego nastawienia większości parlamentarnej, a nie od jakiegoś przemyślanego założenia co do roli użytkowania wieczystego w naszym systemie prawnym. O braku spójnej koncepcji w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w inne prawo, o uchwalaniu ustaw dotyczących przekształcenia w pośpiechu, tuż przed upływem poszczególnych kadencji parlamentu, i powodowanym tym chaosie w zakresie ustawodawstwa dotyczącego przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności pisano - jak już była o tym wyżej mowa - w uzasadnieniu uchwały Senatu z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz o zmianie innych ustaw. Może to świadczyć o braku wizji co do roli użytkowania wieczystego w zmienionych uwarunkowaniach społeczno-gospodarczych . Koncepcja użytkowania wieczystego uległa - jak twierdzi M. Bednarek - swoistemu rozmazaniu . Zdaniem G. Bieńka "droga obrana przez ustawodawcę w celu usunięcia z porządku prawnego instytucji użytkowania wieczystego jest bardzo pokrętna, podważa stabilność praw rzeczowych do nieruchomości, wprowadza zagmatwanie prawne, wysoce utrudnia funkcjonowanie organów rządowych i samorządowych, uszczupla - bez należytego usprawiedliwienia - majątek skarbowy samorządowy, prowadzi do rozstrzygnięć przypadkowych, narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli itp." .

Zawirowania wokół instytucji użytkowania wieczystego są widoczne także na płaszczyźnie doktrynalnej i one z pewnością mają swój udział w chwiejnej postawie ustawodawcy wobec instytucji użytkowania wieczystego. Stanowiska przedstawicieli doktryny są bowiem podzielone. Niektórzy tylko wskazują na potrzebę rozważenia celowości istnienia w polskim systemie prawnym instytucji użytkowania wieczystego . Inni opowiadają się od razu za likwidacją użytkowania wieczystego, a w konsekwencji za przekształceniem istniejących praw użytkowania wieczystego w prawo własności nieograniczone czasowo . Dominuje jednak stanowisko, że instytucja użytkowania wieczystego winna zostać utrzymana, z zastrzeżeniem, że należałoby ją poddać niezbędnym modyfikacjom . Tezę tę można by ująć nieco szerzej, ponieważ problem sprowadza się w istocie do rozważenia celowości utrzymania instytucji użytkowania wieczystego lub wprowadzenia w jej miejsce innej instytucji o zbliżonym kształcie, czyli utrzymania w polskim systemie prawnym prawa pośredniego, umiejscawianego ze względu na jego funkcje i treść między prawem własności a ograniczonymi prawami rzeczowymi. Przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego, Z. Radwański, zaproponował, by rozważyć zastąpienie użytkowania wieczystego prawem zabudowy .

Wśród zwolenników utrzymania prawa pośredniego przewijała się także myśl o zastąpieniu instytucji użytkowania wieczystego instytucją własności czasowej. Koncepcja ta jest chyba najbliższa G. Bieńkowi, aczkolwiek od samego początku stawiał on pod znakiem zapytania celowość jej wykorzystania do zastąpienia użytkowania wieczystego, instytucji o już kilkudziesięcioletniej historii . Odpowiedzią na to pytanie jest jego publikacja, dotycząca przyszłości użytkowania wieczystego, w której zdecydowanie opowiada się za jej utrzymaniem po dokonaniu odpowiednich zmian .

Niektórzy zwolennicy utrzymania instytucji użytkowania wieczystego wypowiadają się również w sprawie rozwiązań alternatywnych. E. Gniewek jest przeciwnikiem uwłaszczenia dotychczasowych użytkowników wieczystych , ale na wypadek przyjęcia koncepcji likwidacji użytkowania wieczystego zdecydowanie sprzeciwia się wykorzystaniu konstrukcji własności czasowej do przekształcenia dotychczasowych praw użytkowania wieczystego w prawo własności . Przeciwnikami zastąpienia użytkowania wieczystego własnością czasową są także J. Ignatowicz i J. Majorowicz .

W wielu publikacjach podkreśla się, że spośród form korzystania z gruntów państwowych użytkowanie wieczyste okazało się formą najbardziej trwałą , która przetrwała próbę czasu , zyskała sobie prawo obywatelstwa w świadomości społecznej , jest prawem rozpowszechnionym , cieszy się względnym powodzeniem , spełnia poważną funkcję w realizacji szerokiego zakresu celów społeczno-gospodarczych, także w nowych warunkach ustrojowych , jest sprawnym narzędziem gospodarki rynkowej, dostępnym na równych zasadach i jest formą długotrwałego korzystania z gruntów stanowiących własność SP . Podkreśla się także, że nie można twierdzić, iż użytkowanie wieczyste nie przystaje do prawa światowego i nie odpowiada standardom europejskim , że tego rodzaju instytucje znane są na świecie . Zauważa się, że instytucja prawa umożliwiającego korzystanie z cudzego gruntu przez długotrwały okres oraz budowanie na tym gruncie nie jest instytucją nową w naszym ustawodawstwie i ustawodawstwie wielu krajów .

Do zajęcia stanowiska wobec roli instytucji użytkowania wieczystego został zmuszony także TK przy okazji rozpatrywania spraw dotyczących ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności . Trybunał Konstytucyjny dostrzega w użytkowaniu wieczystym, oczyszczonym z elementów administracyjnego nacisku, sprawne narzędzie gospodarki rynkowej, dostępne dla wszystkich podmiotów na równych zasadach, konkurujące w obrocie z prawem własności, a także uważa, że użytkowanie wieczyste, mimo swego szczególnego rodowodu i traktowania go jako sui generis substytutu prawa własności, nie jest reliktem epoki socjalistycznej, lecz - w swym obecnym kształcie - stanowi instytucję prawną odpowiadającą standardom europejskim. Jest jedną z form prawnych władania gruntem, która wzbogaca wachlarz możliwości obrotu nieruchomościami. Pozostawiona obok własności i kilku innych form korzystania z nieruchomości (prawnorzeczowych - użytkowania, obligacyjnych - najmu, dzierżawy, użyczenia), pozwala osobom zainteresowanym na dokonanie wyboru takiego stosunku prawnego, który najbardziej odpowiada ich zamierzeniom gospodarczym i możliwościom finansowym .

Wiele kontrowersji instytucja użytkowania wieczystego budziła wśród członków Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego, powołanej w październiku 1996 r. przy Prezesie Rady Ministrów. Ostatecznie Komisja opowiedziała się za utrzymaniem instytucji użytkowania wieczystego z zastrzeżeniem, że wymaga ona konstrukcyjnych zmian .

Stanowiska zwolenników instytucji użytkowania wieczystego można by podsumować wypowiedzią E. Drozda: "Można rzec - użytkowanie wieczyste ma się dobrze. Jednakże niedobrze się mają (...) przepisy je regulujące. Niemalże wszystkie budzą zastrzeżenia" .

Nie ulega zatem wątpliwości, że obecnego kształtu instytucji użytkowania wieczystego nie można uważać za zadowalający. Można się spotkać z poglądami, że próby wtłoczenia wieczystego użytkowania w tradycyjne ramy systemu praw rzeczowych nie dały przekonywającego rezultatu , że nie zostało ono należycie wkomponowane w tradycyjne konstrukcje prawa cywilnego . E. Gniewek stwierdza, że "dzisiejsza dyskusja o przyszłości prawa użytkowania wieczystego musi uwzględniać wszelkie okoliczności, jednakże bez przesadnego już eksponowania dawnych, częściowo fałszywych, częściowo podejrzanych ideologicznie motywów legislacyjnych. Nie wolno poddawać się argumentom łatwym czy demagogicznym, stroniącym od współczesnego znaczenia instytucji użytkowania wieczystego". Winny się liczyć "względy ściśle jurydyczne z uwzględnieniem rzeczywistych, współczesnych zależności społecznych" .

O znaczeniu instytucji użytkowania wieczystego w systemie praw rzeczowych świadczy liczba poświęconych jej publikacji i orzeczeń, rozstrzygających problemy związane z funkcjonowaniem tej instytucji w praktyce. Wśród publikacji na ten temat są także liczne komentarze zarówno do kodeksu cywilnego, zawierającego trzon regulacji dotyczącej użytkowania wieczystego, jak i do - wcześniej obowiązującej - u.g.w.n. czy do obecnie obowiązującej u.g.n., zawierających dodatkowe przepisy, które mogą rzutować na kształt instytucji użytkowania wieczystego. Stosunkowo wcześnie instytucja ta doczekała się opracowania monograficznego, którym była wydana przez PWN w 1967 r. publikacja J. Winiarza pt. Użytkowanie wieczyste. W 1970 r. ukazało się drugie, zmienione wydanie tej monografii pod tytułem Prawo użytkowania wieczystego. Od chwili ukazania się ostatniej monografii J. Winiarza upłynęło 36 lat. W tym czasie wokół instytucji użytkowania wieczystego narosło szereg budzących wiele kontrowersji problemów, w tym także dotyczących jej przydatności. Na kolejne opracowania monograficzne poświęcone instytucji użytkowania wieczystego nie jest zatem za wcześnie. W okresie przygotowywania niniejszej rozprawy do druku ukazała się nowa monografia, dotycząca użytkowania wieczystego, napisana przez C. Woźniaka . Jak możemy przeczytać w przedmowie do tej monografii, jej celem jest "określenie ewolucji, jaką przeszło prawo użytkowania wieczystego i określenie jego obecnego charakteru" . Wymieniony cel, sposób przedstawienia tematu i zastosowana przez autora tej monografii metoda badawcza pozostawiają miejsce na opublikowanie w tym samym czasie kolejnej monografii o nieco innym profilu. W swojej rozprawie chciałbym bowiem pójść o krok dalej. Otóż zachęcony coraz liczniejszymi wypowiedziami, stawiającymi pod znakiem zapytania celowość istnienia instytucji użytkowania wieczystego i poprawność jej jurydycznej konstrukcji, zamierzam przyjrzeć się tej instytucji od strony konstrukcyjnej. Z wad konstrukcyjnych instytucji użytkowania wieczystego zdawano bowiem sobie sprawę od samego początku. Zwracano na nie uwagę już na etapie prac legislacyjnych, poprzedzających wprowadzenie instytucji użytkowania wieczystego do polskiego systemu prawnego. Nie zostały one jednak do tej pory skorygowane.

Głównym celem niniejszego opracowania będzie zatem analiza konstrukcyjnych elementów instytucji użytkowania wieczystego, zmierzająca do wyjaśnienia, na ile użytkowanie wieczyste tworzy spójną konstrukcję prawną, a więc na ile została ona prawidłowo wkomponowana w system prawa cywilnego, i jakie jest znaczenie praktyczne jej ewentualnych wad konstrukcyjnych. W razie potwierdzenia istotnych zastrzeżeń odnośnie do konstrukcji jurydycznej użytkowania wieczystego nie uniknie się odpowiedzi na pytanie o możliwość skorygowania tej konstrukcji czy też o możliwość zastąpienia jej całkowicie inną instytucją, która pełniłaby analogiczne funkcje społeczno-gospodarcze. Celem niniejszej rozprawy nie jest więc jedynie omówienie instytucji użytkowania wieczystego przy uwzględnieniu bogatego dorobku doktryny i judykatury, jaki pojawił się po opublikowaniu ostatniej monografii J. Winiarza, lecz przede wszystkim poddanie instytucji użytkowania wieczystego - mówiąc obrazowo - przeciążeniom, polegającym na rozważeniu, jak zachowuje się konstrukcja użytkowania wieczystego w sytuacjach nietypowych, których nie przewidział ustawodawca, a dla których judykatura, wsparta doktryną, musi znaleźć praktyczne rozwiązanie. Dlatego nie uniknie się rozważań dotyczących kwestii bardzo szczegółowych. Są one jednak niezbędne do oceny elementów konstrukcyjnych instytucji użytkowania wieczystego i - ewentualnie - do podjęcia próby znalezienia rozwiązań łagodzących czy eliminujących potwierdzone wady. Innymi słowy, podstawowym celem rozprawy jest wyjaśnienie mechanizmów funkcjonowania instytucji użytkowania wieczystego poprzez wskazanie konkretnych problemów prawnych i trudności praktycznych, jakie powstawały w okresie prawie 45-letniego funkcjonowania tej instytucji.

Kilkudziesięcioletnie funkcjonowanie instytucji użytkowania wieczystego umożliwia zweryfikowanie tezy o złożonej konstrukcji prawa użytkowania wieczystego i o wynikających z niej praktycznych problemach. Jeżeli teza ta zostanie potwierdzona, jeżeli zarazem zostaną potwierdzone walory konstrukcyjne własności czasowej, to należałoby, skoro odpadły względy polityczne, rozważyć przywrócenie instytucji własności czasowej.

Tak zakreślony cel badawczy pracy sprawia, że podstawową metodą badawczą będzie tutaj metoda dogmatyczna. Dzięki analizie regulacji prawnej, tworzącej konstrukcję użytkowania wieczystego i umiejscawiającej ją w systemie praw rzeczowych, będzie można poznać zalety i wady konstrukcyjne instytucji użytkowania wieczystego, a w konsekwencji zakres niezbędnych modyfikacji. Można też będzie rozważyć możliwość zastąpienia jej inną instytucją prawną.

Myliłby się ktoś, kto postrzegałby użytkowanie wieczyste jako całkowicie nową instytucję prawną. Ma ona bowiem wiele wspólnego z instytucjami prawnymi o wielowiekowej tradycji, sięgającymi korzeniami do grecko-rzymskiej emfiteuzy czy też do podobnych instytucji prawa germańskiego. Jest faktem, że tzw. prawa wieczyste (emfiteutyczne) zachowywały swoją przydatność bez względu na przeobrażenia ustrojowe, jakie przechodziły społeczeństwa, dlatego w pracy należało skorzystać z metody historycznej w celu przedstawienia rodowodu instytucji użytkowania wieczystego. Pozwoli to zapewne na uchwycenie "punktów stycznych" instytucji użytkowania wieczystego z innymi prawami o zbliżonym charakterze, a także na uwypuklenie specyfiki instytucji użytkowania wieczystego, a w konsekwencji na lepsze rozumienie jej funkcji społeczno-gospodarczej, a to zapewne nie pozostanie bez wpływu na poznanie istoty jurydycznej konstrukcji użytkowania wieczystego.

W pracy zastosowano także metodę prawnoporównawczą. Jednakże ze względu na specyfikę instytucji użytkowania wieczystego, wyrażającą się m.in. w tym, że nie występuje ona w systemach prawnych innych państw Europy Zachodniej , z metody tej skorzystano w ograniczonym zakresie. Nadto wpływ na zakres wykorzystania tej metody miał fakt, że instytucje prawne o zbliżonej do użytkowania wieczystego funkcji i treści, istniejące w systemach prawnych państw obcych, są instytucjami, które obowiązywały na ziemiach polskich w okresie rozbiorów, a także w okresie porozbiorowym. Niektóre z tych praw zachowały się w bardzo ograniczonym zakresie do dzisiaj, np. prawo zabudowy (art. 209 u.g.n.). Instytucje te są zatem u nas dobrze znane. Ze względu na przenikanie do polskiego systemu prawnego obcych praw wieczystych (emfiteutycznych) oraz ze względu na poszukiwania przez polskiego ustawodawcę instytucji bardziej uniwersalnej w stosunku do tradycyjnych, wywodzących się z czasów starożytnych praw wieczystych, większy nacisk należało położyć raczej na metodę historyczną niż na metodę prawnoporównawczą. W takim przekonaniu może utwierdzać fakt, że wykształcone w polskim systemie prawnym instytucje praw wieczystych, w postaci obowiązującego użytkowania wieczystego i w postaci zastąpionej przez to użytkowanie własności czasowej, są na tyle oryginalne i nowatorskie, że nie zachodzi potrzeba analizowania instytucji o zbliżonym kształcie, obowiązujących w innych systemach prawnych. Przykładowo, trudno wnikać szczegółowo w rozwiązania dotyczące prawa zabudowy, obowiązującego m.in. w krajach germańskich, skoro istota tej instytucji jest znana, ponieważ obowiązywała na ziemiach polskich i została ona zastąpiona przez bardziej uniwersalne prawo w postaci użytkowania wieczystego.

Nie ma natomiast potrzeby sięgania do prawa unijnego. Artykuł 222 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) nie przesądza systemu własności w państwach członkowskich, pozostawiając im swobodę w zakresie tworzenia systemu praw rzeczowych i nadawania im zamierzonego kształtu . Obrót prawami, w tym rzeczowymi, jest regulowany przez prawo unijne jedynie ze względu na zasadę swobody przepływu kapitału . Jednakże reglamentacja z tym związana nie ma nic wspólnego z konstrukcją użytkowania wieczystego i dlatego nie będzie w ogóle rozważana w ramach niniejszej rozprawy . Jeżeli w rozprawie będą poruszane zagadnienia związane ze zbywalnością prawa użytkowania wieczystego, to będą to rozważania abstrahujące od zagadnień regulowanych przez prawo unijne.

Cel badawczy i zastosowane metody badawcze przesądziły o konstrukcji rozprawy. Użytkowanie wieczyste niewątpliwie należy do rodziny praw wieczystych (emfiteutycznych) na cudzej rzeczy, których początki sięgają czasów starożytnych. Tego rodzaju prawa przetrwały do dzisiaj. Zachowały się także w systemach prawnych państw o ustroju demokratycznym. Dlatego poznanie rozwoju bliźniaczych instytucji prawnych ma ogromne znaczenie dla przedstawienia instytucji użytkowania wieczystego. Rozdziały poświęcone kształtowaniu się stosunków prawno-wieczystych i rozwojowi samej instytucji użytkowania wieczystego zostały zamieszczone w pierwszej części rozprawy.

Rozważania dotyczące instytucji użytkowania wieczystego i jej funkcjonowania de lege lata zostały przedstawione w dwóch odrębnych, kolejnych częściach, między którymi jest wyraźna granica.

Pierwsza z tych części (część II) obejmuje rozdziały, w których omówione zostały zagadnienia związane z istotą prawa użytkowania wieczystego, z jego bytem. Chodziło w nich o przedstawienie poszczególnych elementów instytucji użytkowania wieczystego, ale tylko tych, które nasuwają kontrowersje, mające podłoże w samej konstrukcji użytkowania wieczystego.

Założenie to prowadzi do wniosku, że nie zachodziła potrzeba przedstawienia ani strony podmiotowej użytkowania wieczystego, ani samego pojęcia nieruchomości gruntowej (gruntu), będącej przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, zwłaszcza że podstawowe rozważania odnośnie do tej problematyki znalazły się w rozdziale II, poświęconym rozwojowi instytucji użytkowania wieczystego (zob. pkt 4 i 5). Podmiotem użytkowania wieczystego może być bowiem każda osoba fizyczna, nawet SP lub j.s.t., które mogą same oddawać grunty w użytkowanie wieczyste. Również każda nieruchomość gruntowa może być przedmiotem użytkowania wieczystego. Ograniczenia mogą wynikać jedynie z przepisów regulujących gospodarkę gruntami. Z punktu widzenia istoty prawa użytkowania wieczystego na uwagę zasługuje problematyka ustanawiania użytkowania wieczystego na nieruchomości obciążonej ograniczonymi prawami rzeczowymi, zwłaszcza po wejściu w życie u.g.n., która - w przeciwieństwie do u.g.w.n. - nie odniosła się do tej kwestii, a także problematyka ustanawiania użytkowania wieczystego na części idealnej nieruchomości gruntowej. Są to jednak zagadnienia szczegółowe i dlatego rozdziały je obejmujące zostaną umieszczone po rozdziałach, w których przedstawione zostaną zagadnienia ogólne, dotyczące istoty użytkowania wieczystego.

Rozbudowane rozdziały poświęcone problematyce historycznej, w których przedstawiono społeczno-gospodarcze uwarunkowania powstawania praw emfiteutycznych, w tym także użytkowania wieczystego, zwolniły od zamieszczenia w tej części rozprawy osobnego rozdziału dotyczącego funkcji społeczno-gospodarczej użytkowania wieczystego.

Część poświęconą konstrukcji prawa użytkowania wieczystego należało rozpocząć od omówienia charakteru prawnego użytkowania wieczystego, który nadal budzi kontrowersje, chociaż niewątpliwie mniejsze niż pierwotnie. Wprawdzie usytuowanie tego rozdziału może nasuwać wątpliwości, ale w odniesieniu do instytucji mającej tak ograniczoną w stosunku do potrzeb regulację, lepszym, jak się wydaje, rozwiązaniem jest umieszczenie go na początku, a nie na końcu rozprawy. Po pierwsze dlatego, że przedstawienie charakteru prawnego użytkowania wieczystego nie wymaga obecnie, z uwagi na dorobek doktryny i judykatury w tym zakresie, dogmatycznej analizy regulacji dotyczącej tej formy użytkowania. I po drugie dlatego, że ustalenia dotyczące charakteru prawnego przesądzają o reżimie prawnym instytucji użytkowania wieczystego, a tym samym rzutują na rozwiązywanie problemów dotyczących tej instytucji.

Po przedstawieniu charakteru prawnego użytkowania wieczystego można było przejść do omawiania poszczególnych elementów tej instytucji, których postrzeganie zależy w dużej mierze od postrzegania funkcji i konstrukcji tej formy użytkowania. W pierwszej kolejności należało przedstawić treść stosunku użytkowania wieczystego. Przesądza ona bowiem o uprawnieniach i obowiązkach użytkownika wieczystego wobec nieruchomości oddanej mu w użytkowanie wieczyste, a tym samym o stosunku użytkownika wieczystego wobec właściciela nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste (SP, j.s.t.) i wobec osób trzecich.

Cechą szczególną użytkowania wieczystego jest to, że w ramach tej instytucji doszło do zerwania z zasadą superficies solo cedit. Jednakże uczyniono to w taki sposób, że od samego początku wprowadzenia do polskiego systemu prawnego użytkowania wieczystego sporny jest w wielu przypadkach status prawny części składowych gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, a w szczególności budynków i urządzeń znajdujących się na takim gruncie.

Dalsze zagadnienia mają już charakter szczegółowy, zostały one jednak przedstawione w II części rozprawy, ponieważ są związane z bytem instytucji użytkowania wieczystego. Jak już wyżej wspomniano, chodzi tu o problematykę oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości obciążonej ograniczonymi prawami rzeczowymi oraz o problematykę ustanawiania użytkowania wieczystego na części idealnej (ułamkowej) nieruchomości.

Dopiero po zapoznaniu się z podstawowymi uprawnieniami użytkownika wieczystego można pokusić się o przedstawienie charakteru prawnego posiadania w zakresie użytkowania wieczystego. Sposób zachowania wobec rzeczy właściwy dla określonego rodzaju prawa do rzeczy przesądza bowiem o naturze posiadania.

Druga z tych części (część III rozprawy) obejmuje rozdziały, w których omawiane są zagadnienia bardziej szczegółowe, ale związane już z funkcjonowaniem instytucji prawa użytkowania wieczystego, a więc dotyczące powstawania użytkowania wieczystego, ochrony istniejącego prawa i w końcu zagadnienia dotyczące wygaśnięcia tego prawa. Jednakże nie chodziło tu o omówienie wszystkich kwestii związanych z tą problematyką. Przykładowo rozprawą nie objęto zagadnień związanych z trybem oddawania gruntów w użytkowanie wieczyste. Chodziło tu bowiem o te zagadnienia, które budzą kontrowersje ze względu na charakter prawny użytkowania, ze względu na usytuowanie instytucji użytkowania wieczystego w systemie praw rzeczowych, a w konsekwencji ze względu na potrzebę stosowania do użytkowania wieczystego przepisów o własności.

W związku z tym, że zarówno celowość istnienia instytucji użytkowania wieczystego, jak i jej konstrukcja nasuwają wiele kontrowersji, i to o praktycznym wymiarze, rozważania na temat instytucji użytkowania wieczystego należało zakończyć rozbudowanymi uwagami końcowymi i de lege ferenda. Nie sposób bowiem było nie odnieść się do kwestii, czy instytucja użytkowania wieczystego ma rację bytu po przeobrażeniach ustrojowych, jakie zaszły w naszym kraju pod koniec XX w., oraz do zgłaszanych propozycji zmian regulacji dotyczącej użytkowania wieczystego. Co więcej, okoliczności wprowadzenia do polskiego systemu instytucji użytkowania wieczystego obligują do zastanowienia się nad możliwością przywrócenia wcześniej znanej instytucji o zbliżonych funkcjach, ale o mniej złożonej konstrukcji prawnej.

Spośród praw, zastąpionych w 1961 r. przez użytkowanie wieczyste, najbliższa użytkowaniu była własność czasowa, a nie prawo zabudowy czy inne prawo emfiteutyczne. Instytucja prawa zabudowy służyła - jak sama nazwa wskazuje - ściśle wyznaczonym celom. Własność czasowa była natomiast instytucją uniwersalną w tym znaczeniu, że grunty państwowe mogły być zbywane na własność ograniczoną czasowo nie tylko na cele budowlane. Co więcej, pr. rzecz. nie obligowało nawet do określenia przeznaczenia nieruchomości zbywanej z zastrzeżeniem prawa powrotu, jedynie stwarzało taką możliwość. Prawo użytkowania wieczystego było od samego początku pomyślane jako prawo celowe, z tym że celowość tego prawa została wzmocniona. Postanowiono bowiem, że umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego winna (a nie - jak przy własności czasowej - mogła) określać sposób korzystania z gruntu oddawanego w użytkowanie wieczyste. Wprawdzie użytkowanie wieczyste tworzone było z myślą o zagospodarowywaniu terenów urbanizacyjnych, ale formalnie nie wykluczono całkowicie możliwości oddania w pewnych wypadkach gruntu na inne cele niż budowlane. Wykorzystanie użytkowania wieczystego na potrzeby budownictwa zostało wyeksponowane zwłaszcza w u.g.w.n., co zbliżyło to prawo do prawa zabudowy . Jednakże po zmianach społeczno-gospodarczych, jakie zaszły w naszym kraju na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, grunty mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste niemalże na każdy cel, nawet - w wypadku nieruchomości należących do j.s.t. - na cele rolne czy leśne. To zbliżyło instytucję użytkowania wieczystego do własności czasowej.

Powszechnie wiadomo, że regulacja dotycząca samej konstrukcji użytkowania wieczystego jest zbyt wąska. Takie było zresztą założenie. W uzasadnieniu projektu k.c. z 1962 r. możemy bowiem przeczytać, że zdaniem Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego "trudności interpretacyjne, które mogą wynikać z przyjętego w projekcie rozwiązania, trzeba pozostawić teorii i orzecznictwu" . W chwili wprowadzania tej instytucji do polskiego systemu prawnego nie znano zatem wszystkich następstw takiego kroku. W celu rozszerzenia regulacji użytkowania wieczystego ustawodawca skorzystał z metody odesłania do przepisów o własności, ale - niestety - tylko w bardzo wąskim zakresie. Doktryna i judykatura opowiedziała się za szerokim stosowaniem do użytkowania wieczystego przepisów o własności w drodze analogii. Tego rodzaju stosowanie przepisów zawsze niesie ze sobą zwiększone ryzyko głoszenia polemicznych poglądów. Zawarte w pracy rozważania, mimo iż nie będą wolne od tego ryzyka, spełnią swoją rolę, jeżeli przyczynią się do rozszerzenia wiedzy na temat roli instytucji prawa użytkowania wieczystego w polskim systemie prawnym.