Kurzynoga Małgorzata, Warunki legalności strajku

W dokumentach międzynarodowych oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) prawo do strajku jest uznawane za podstawowe prawo człowieka. Strajk, co podkreślił Komitet Ekspertów Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP), należy bowiem do podstawowych środków związkowej ochrony interesów pracowniczych . Bez prawa do strajku pracownicy często nie byliby w stanie uzyskać określonych ustępstw ze strony pracodawców. Z drugiej strony korzystanie z prawa do strajku musi następować z uwzględnieniem interesu pracodawcy oraz całego społeczeństwa. Dlatego też polski ustawodawca stwarza temu prawu określone ramy prawne przez wskazanie przesłanek legalności strajku.

Problematyka warunków legalności strajku zasługuje na uwagę z kilku powodów. Przede wszystkim za wnikliwszym przyjrzeniem się przesłankom legalnego strajku przemawia to, że zorganizowanie strajku niezgodnego z przepisami ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U. Nr 55, poz. 236 z późn. zm.) niesie za sobą konsekwencje prawne w stosunku do organizatorów, osób kierujących strajkiem oraz jego uczestników. Skutki nielegalnego strajku mogą rozciągać się na kilka sfer. Po pierwsze, organizator nielegalnego strajku oraz osoby kierujące nielegalnym strajkiem mogą zostać pociągnięci do odpowiedzialności karnej. Po drugie, organizator strajku może ponieść odpowiedzialność za szkody wyrządzone nielegalnym strajkiem na zasadach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Po trzecie, pracodawca może zastosować wobec pracownika biorącego udział w nielegalnym strajku odpowiedzialność porządkową, dyscyplinarną lub też może go zwolnić za wypowiedzeniem, lub rozwiązać z nim umowę o pracę bez wypowiedzenia. Po czwarte, uznanie strajku za nielegalny może wywoływać skutki w sferze uprawnień pracowniczych.

Potrzeba szerszego omówienia prawnych aspektów legalnego strajku wynika też z niedostatecznej analizy tego zagadnienia w nauce prawa. Do tej pory problematyka warunków legalności strajku nie była przedmiotem głębszej refleksji naukowej, a na jej potrzebę wskazuje praktyka zbiorowych stosunków pracy oraz rosnąca w ostatnich latach liczba strajków . Zagadnienie legalnego strajku jest aktualne zarówno w okresie dobrze rozwijającej się gospodarki, jak i w okresach gorszej koniunktury gospodarczej. Z doniesień mediów i prasy wynika, że w okresie poprawiającej się sytuacji społeczno-gospodarczej kraju wzrost popytu skłania pracodawców do zwiększenia zatrudnienia. Wówczas pracownicy, nie bojąc się utraty miejsc pracy oraz będąc świadomi możliwości znalezienia nowego zatrudnienia, zaczynają domagać się podwyżek wynagrodzenia. Wzrost wynagrodzeń w sektorze prywatnym skłania z kolei pracowników sfery budżetowej do domagania się podobnego wzrostu wynagrodzeń, jaki uzyskali pracownicy sektora prywatnego. Natomiast w okresie kryzysu gospodarczego strajki organizowane są głównie w obronie utrzymania obecnych warunków płacowych i warunków zatrudnienia.

Pomimo upływu 20 lat od uchwalenia ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, problematyka legalnego strajku ciągle budzi w praktyce liczne wątpliwości zasługujące na wyjaśnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, uzasadnione było przygotowanie niniejszej monografii, której przedmiotem jest charakterystyka prawna warunków legalności strajku. Zasadniczym celem opracowania jest wyjaśnienie wątpliwości dotyczących warunków legalności strajku oraz wykazanie, że w niektórych przypadkach prawo do strajku zostało poddane zbyt dużym ograniczeniom, ponieważ niektóre przesłanki legalności strajku wykraczają poza ramy wyznaczone przez wiążące Polskę umowy międzynarodowe.

Rozdział I pracy poświęcony jest poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, jakie cechy decydują o kwalifikacji danego działania (zachowania) jako strajku. Następnie ustalam źródła prawa do strajku oraz charakter prawny strajku, co ma istotne znaczenie w późniejszej interpretacji regulacji normatywnych. Wobec zamieszczania reguł prowadzenia strajku w statutach i innych aktach wewnątrzzwiązkowych oraz różnych aktach prawnych rangi ustawy konieczne było także wskazanie kryteriów oceny legalności strajku. Przedstawiam zakres pojęcia legalności strajku, które leży u podłoża całej pracy. Na zakończenie rozdziału poruszam zagadnienie konsekwencji prawnych zorganizowania oraz uczestnictwa w strajku naruszającym warunki jego legalności.

W rozdziale II znajdują się rozważania dotyczące interpretacji pojęcia „powstrzymywanie się od wykonywania pracy”, stanowiącego zarówno cechę strajku, jak i warunek jego legalności. W ramach tego zagadnienia rozstrzygam między innymi, czy warunkiem legalności strajku jest całkowite powstrzymywanie się od wykonywania pracy. W rozdziale tym omawiam także, co należy rozumieć pod pojęciami zbiorowego powstrzymywania się od wykonywania pracy oraz dobrowolności udziału w strajku. W odniesieniu do drugiego ze wskazanych zagadnień staram się ustalić, jak daleko może sięgać działalność agitacyjna związku zawodowego, aby nie został naruszony warunek dobrowolności udziału w strajku.

Rozdział III poświęcony jest warunkom podmiotowym legalności strajku. Najpierw określam podmioty uprawnione do uczestnictwa w strajku. Wziąwszy pod uwagę kontrowersje związane z legalnością strajków, których uczestnikami są pracownicy zakładów opieki zdrowotnej, w rozdziale tym odnoszę się do problematyki legalności strajku organizowanego w służbie zdrowia. W dalszej części rozdziału zajmuję się kwestiami wynikającymi z monopolu związku zawodowego na organizację strajku. Rozdział kończę omówieniem problemów związanych z warunkiem kierowania żądań strajkowych wobec pracodawcy. Kluczową kwestią w tym przedmiocie jest ustalenie legalności strajku skierowanego przeciwko podmiotowi niebędącemu pracodawcą strajkujących pracowników. W obliczu globalizacji oraz powstawania coraz bardziej skomplikowanych struktur pracodawczych, takich jak grupy i sieci przedsiębiorstw, konieczne wydało się podjęcie rozważań na temat legalności strajku solidarnościowego akcesoryjnego oraz strajku, w trakcie którego żądania adresowane są do zarządu wiodącej spółki.

W rozdziale IV analizuję przedmiot żądań strajkowych, co ma istotne znaczenie dla oceny legalności strajku. Nawiązując do definicji strajku z art. 17 ust. 1 u.r.s.z., podejmuję rozważania, czy legalny strajk może dotyczyć tylko spraw wskazanych w tej ustawie, czy też jego przedmiotem mogą być także kwestie nieokreślone przez polskiego ustawodawcę. Rozważania te nie byłyby kompletne bez odniesienia się do kwestii zmiany (wystąpienia z nowymi żądaniami) i modyfikacji postulatów podczas strajku. W rozdziale tym omawiam również warunek przestrzegania współmierności żądań do strat związanych ze strajkiem.

Rozdział V poświęcony jest w całości warunkom proceduralnym. Przedstawiam w nim warunki legalności strajku istotne z punktu widzenia procedur polubownego rozwiązywania sporu zbiorowego. Następny punkt obejmują rozważania związane z obowiązkiem przeprowadzenia głosowania w sprawie strajku. Problemy szczegółowe dotyczą między innymi przedmiotu referendum strajkowego, formy głosowania oraz czy głosowanie w sprawie strajku powinno objąć wszystkich pracowników zakładów pracy, czy ograniczyć się – jeśli niecała załoga pozostaje w sporze – do tej grupy, której praw lub interesów dotyczy spór zbiorowy. W rozdziale V analizuję również przesłankę ogłoszenia strajku co najmniej pięć dni przed jego rozpoczęciem.

W rozdziale VI omawiam warunki legalności strajku z punktu widzenia form strajku. W świetle praktyki zbiorowych stosunków pracy uznałam za niezbędne podjęcie rozważań na temat legalności strajku okupacyjnego oraz nietypowych form powstrzymywania się od pracy, które stają się coraz częstszą formą wywarcia nacisku na pracodawcę w celu osiągnięcia zgłoszonych żądań.

Opracowanie przedstawionej wyżej problematyki opiera się na dwóch głównych założeniach metodologicznych.

Po pierwsze, dokonuję analizy materiału normatywnego – przede wszystkim przepisów ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, a także innych przepisów prawa pracy, poglądów prezentowanych w nauce prawa pracy oraz orzecznictwa Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. Prawna charakterystyka warunków legalności strajku na podstawie interpretacji obowiązujących przepisów nie oznacza jednak unikania przeze mnie odwołań do praktyki zbiorowych stosunków pracy, która niejednokrotnie odbiega od wizji ustawodawcy. Odwołania do realiów strajkowania służą tylko ilustracji wywodów prawnych.

Po drugie, opracowanie nie ogranicza się do prawa polskiego. W szerokim zakresie odwołuję się do unormowań prawa międzynarodowego. W myśl art. 9 Konstytucji RP „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”. Również w art. 59 ust. 4 Konstytucji RP ustawodawca podkreślił, że ograniczenie wolności związkowych, do których zalicza się prawo do strajku (co wynika z powiązania ust. 3 i 4 art. 59 Konstytucji RP), „może podlegać tylko takim ograniczeniom ustawowym, jakie są dopuszczalne przez wiążące Polskę umowy międzynarodowe”. Umowy międzynarodowe stanowiące o prawie do strajku określają dopuszczalne ograniczenia tego prawa. Zostały one w większości ratyfikowane przez Polskę i mają charakter wiążący, jako umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie lub zrównane z nimi na mocy art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, mając tym samym pierwszeństwo przed sprzecznymi z nimi ustawami polskimi.

Opracowanie jest zmienioną wersją rozprawy doktorskiej. Serdecznie dziękuję Panu Profesorowi Zbigniewowi Hajnowi, promotorowi pracy, za zainteresowanie zagadnieniem, będącym przedmiotem niniejszego opracowania oraz ogromną pracę merytoryczną i życzliwość w opiece nad pracą doktorską. Dziękuję także Panu Profesorowi Michałowi Seweryńskiemu oraz Panu Profesorowi Ludwikowi Florkowi, którzy byli recenzentami pracy doktorskiej i których uwagi wpłynęły na ostateczny kształt tekstu, skłaniając do ponownego przemyślenia i zmiany niektórych formułowanych wcześniej poglądów.

W pracy uwzględniony został stan prawny na dzień 30 czerwca 2011 r.