Tokarczyk Damian, Whistleblowing i wewnętrzne postępowania wyjaśniające

W coraz większej liczbie organizacji zarówno państwowych, jak i prywatnych prowadzone są wewnętrzne postępowania wyjaśniające. Zagadnienie to w ostatnim czasie stało się jednym z najważniejszych elementów dyskusji o zarządzaniu zgodnością w organizacji. Także w polskich przedsiębiorstwach rośnie liczba prowadzonych postępowań wyjaśniających, również coraz liczniejsze akty prawne przewidują w pewnych sytuacjach obowiązek prowadzenia wewnętrznego śledztwa w przypadku wystąpienia określonego typu nieprawidłowości.

Wewnętrzne postępowanie wyjaśniające można zdefiniować jako kompleks działań podejmowanych przez kierownictwo danej organizacji zmierzających do wyjaśnienia, czy w określonym czasie doszło w niej do nieprawidłowości, czyli naruszenia przepisów prawa, regulacji wewnętrznych lub zasad etyki. Działania te jako wewnętrzne – prowadzone są wyłącznie przez upoważnione organy lub osoby wewnątrz organizacji (ewentualnie z pomocą wyspecjalizowanych podmiotów zewnętrznych, takich jak detektywi, firmy audytorskie czy kancelarie prawne), z wyłączeniem organów władzy publicznej, w szczególności organów ścigania (Policja, prokuratura) i organów regulacyjnych (Komisja Nadzoru Finansowego, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów).

Z punktu widzenia interesu organizacji postępowania wewnętrzne cechują się licznymi zaletami w porównaniu z postępowaniami prowadzonymi przez organy zewnętrzne. Reagując na nieprawidłowości własnymi siłami, kierownictwo organizacji może zapobiegać występowaniu poważnych nieprawidłowości, co w przypadku działalności organów zewnętrznych wszczynających postępowania z reguły już po tym, jak popełniono czyn zabroniony albo innego rodzaju delikt, nie jest możliwe . Prowadzenie wewnętrznego postępowania wyjaśniającego pozwala także uniknąć sytuacji, w której osoby z zewnątrz uzyskują często niewygodną dla organizacji wiedzę o zachodzących w organizacji procesach i nieprawidłowościach. Organizacja prowadząca wewnętrzne postępowanie wyjaśniające może także działać o wiele szybciej niż niektóre organy władzy publicznej, zwłaszcza organy ścigania prowadzące postępowanie karne. Wreszcie należy wskazać, że ujawnienie niektórych nieprawidłowości często nie leży w interesie organizacji, a ustalenie faktu ich wystąpienia w postępowaniu wewnętrznym pozwala na adekwatną reakcję i wdrożenie środków naprawczych bez powiadamiania organów władzy, co mogłoby się wiązać nie tylko z karami (choćby administracyjnymi), ale i utratą renomy czy reputacji.

Postępowania wewnętrzne pozwalają także reagować na wszelkie nieprawidłowości – nie tylko takie, które znajdują się w sferze zainteresowania i jurysdykcji jakichkolwiek organów publicznych. Na potrzeby systemu sygnalizacji i wewnętrznego śledztwa to dana organizacja definiuje zakres „nieprawidłowości” i określa adekwatne środki reakcji na nie (w zgodzie, co oczywiste, z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności Kodeksu pracy).

Wreszcie zalety postępowania wewnętrznego dostrzegają także ustawodawcy poszczególnych krajów lub organizacji międzynarodowych. Jak wskazuje się już w motywie (1) dyrektywy 2019/1937: „Osoby pracujące dla organizacji publicznej lub prywatnej lub utrzymujące kontakt z taką organizacją w związku ze swoją działalnością zawodową niejednokrotnie jako pierwsze dowiadują się o zagrożeniach lub szkodach dla interesu publicznego, do jakich dochodzi w tym kontekście”. Z punktu widzenia interesu publicznego dostrzec należy zatem, że wdrożenie wewnątrz organizacji skutecznego systemu sygnalizacji o nieprawidłowościach (whistleblowing) i sprawne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pozwala na zapobieżenie poważnym naruszeniom tego interesu z jednej strony, a z drugiej ułatwia działającym później organom publicznym ustalenie stanu faktycznego.

System zgłaszania nadużyć nazywany sygnalizacją (whistleblowing) oraz tryb prowadzenia wewnętrznych postępowań wyjaśniających stanowią elementy systemu zarządzania zgodnością (compliance management system). System taki to ogół działań kierownictwa organizacji podejmowanych w celu minimalizowania ryzyka występowania nieprawidłowości oraz wczesnego wykrywania ich i zarządzania sytuacjami kryzysowymi wywołanymi nieprawidłowościami. Na compliance składają się w szczególności pisemne procedury/ polityki/ wytyczne – dokumenty opisujące sposób postępowania osób związanych z daną organizacją w poszczególnych obszarach jej działalności. Zagadnienie compliance, choć od kilku lat obecne w polskim języku gospodarczym czy ekonomicznym, powoli toruje sobie drogę do aktów prawnych i języka prawnego. Obowiązujące przepisy prawne w niektórych przypadkach zobowiązują pewne podmioty gospodarcze do wdrożenia takiego systemu (obowiązek taki został np. nałożony na banki i wiele innych instytucji finansowych).

Wewnętrzne postępowania wyjaśniające stanowią kluczowy element systemu zarządzania zgodnością. Sygnalizacja nieprawidłowości pozwala na badanie stanu wdrożenia i stosowania procedur przez personel danej organizacji, dostrzeżenie luk wdrożonego systemu oraz jego wad lub obszarów wymagających dodatkowej ingerencji.

Z podanych tu względów, spośród różnych zagadnień związanych z compliance w Polsce wewnętrzne postępowania wyjaśniające zdają się być najbardziej rozpowszechnione. Zagadnienie to jest również obecne w polskim prawie powszechnie obowiązującym. Obowiązek prowadzenia wewnętrznego śledztwa przewidują w szczególności następujące przepisy polskiego prawa:

Można nadto wskazać, choć nie wynika to wprost z przepisów Kodeksu pracy, że obowiązkiem pracodawcy jest także przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie podejrzenia wystąpienia mobbingu. Rekomendacja prowadzenia postępowań wyjaśniających znalazła się również w Standardach rekomendowanych dla systemu zarządzania zgodnością w zakresie przeciwdziałania korupcji oraz systemu ochrony sygnalistów w spółkach notowanych na rynkach organizowanych przez Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. z października 2018 r. Znacznie wcześniej, bo już w 2014 r., ochronę sygnalistów – i to na poziomie ustawowym (zinstytucjonalizowanym) – rekomendował Komitet Ministrów Rady Europy (zob. rekomendację CM/Rec(2014)7 z 30.04.2014 r.) .

Wreszcie należy wskazać na zakończenie uwag wprowadzających, że doniosłość i wagę wewnętrznych postępowań wyjaśniających dostrzegają także instytucje Unii Europejskiej, o czym świadczy przyjęcie 23.10.2019 r. cytowanej już dyrektywy 2019/1937 w sprawie ochrony sygnalistów. Przewiduje ona, że państwa członkowskie wprowadzą w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania dyrektywy do 17.12.2021 r. Przepisy dyrektywy będą poddawane szczegółowej analizie w kolejnych rozdziałach opracowania, jako że będą one stanowiły ramę dla nowych rozwiązań ustawowych w polskim porządku prawnym.

Prezentowana publikacja ma służyć przede wszystkim tym przedsiębiorcom, którzy nie są zobowiązani przepisami prawa do wdrożenia systemu sygnalizacji ani prowadzenia wewnętrznych postępowań wyjaśniających. Skupiam się w niej na przedstawieniu wypracowanych w praktyce obrotu gospodarczego praktyk i standardów, dystansując się w przeważającej mierze od regulacji prawnych obowiązujących już w tym zakresie (zwłaszcza w obszarze prawa finansowego i prowadzenia postępowań dotyczących naruszenia tajemnicy bankowej czy prawa ochrony danych osobowych i postępowań w sprawie incydentów). Te wycinkowe regulacje doczekały się już licznych publikacji i komentarzy i dotyczą wąskiego zazwyczaj kręgu adresatów. Celem opracowania jest naświetlenie procedur sygnalizacji i prowadzenia postępowań wyjaśniających ogółowi organizacji.