Kmiecik Zbigniew R., Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego

Wszczęcie postępowania administracyjnego jest sytuacją prawną o dużej doniosłości dla stron tego postępowania i równie dużej niejasności co do przesłanek (warunków), momentu i skutków jej zaistnienia.

Wszczęcie postępowania skutkuje przede wszystkim powstaniem stanu zawisłości sprawy, przez który w prawie administracyjnym procesowym należy rozumieć niemożność wszczęcia innego postępowania w tej samej sprawie do czasu jego zakończenia. Wszczęcie postępowania powoduje także powstanie stosunków proceduralnych łączących organ administracji publicznej ze stroną (stronami) i innymi uczestnikami postępowania. Może powodować wstrzymanie lub rozpoczęcie biegu terminów materialnoprawnych, jeśli tak stanowią przepisy szczególne. Wraz ze wszczęciem postępowania rozpoczyna swój bieg stosowny dla danej sprawy i instancji termin jej załatwienia, a także powstaje groźba konsekwencji prawnych niezachowania tego terminu. W określonych sytuacjach moment wszczęcia postępowania determinuje stan prawny, który będzie uwzględniany jako podstawa prawna decyzji. Kwestią niejednoznaczną i sporną w doktrynie jest zależność między wszczęciem postępowania a ukształtowaniem się elementów realnych sprawy, tj. podmiotów sprawy i faktów sprawy.

Pomimo swojej doniosłości prawnej zagadnienie wszczęcia nie było dotychczas przedmiotem opracowań monograficznych, a opracowania artykułowe są bardzo nieliczne i mają charakter przyczynkowy. Większość z nich odnosi się do zagadnienia wszczęcia postępowania z perspektywy form i warunków formalnych podań względnie właściwości organu.

Zmiany, które w ostatnim czasie zaszły w ustawodawstwie, zwłaszcza dotyczące sposobów wnoszenia podań oraz sposobu reakcji organu w przypadku stwierdzenia, że nie można przeprowadzić postępowania co do istoty sprawy (dotyczące zarówno postępowania zwyczajnego, jak i wznowienia postępowania oraz postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji) uzasadniają poddanie weryfikacji, a w konsekwencji niekiedy także rewizji sformułowanych dotychczas poglądów w tej materii.

Niniejsza książka w przeważającej mierze omawia problemy, które wynikają na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie są lub są w znikomym stopniu przedmiotem regulacji prawnej. Celem autora było znalezienie odpowiedzi na pytania: co jest istotą wszczęcia postępowania, kto może zainicjować postępowanie, w jakiej formie można żądać wszczęcia postępowania, jakie warunki muszą być spełnione, aby można było uznać, że postępowanie zostało wszczęte, jakie obowiązki ciążą na organie administracji publicznej w przypadku wpłynięcia żądania wszczęcia postępowania, jaki moment należy przyjmować za datę wszczęcia postępowania, jakie są skutki wszczęcia postępowania, jakie są konsekwencje prowadzenia postępowania mimo braku podstaw do jego wszczęcia.

Jako metodę opracowania tytułowej problematyki przyjęto metodę konfrontacji apriorycznych założeń, które autor uważa za słuszne i logiczne, z zastanymi rozwiązaniami przyjętymi bądź przyjmowanymi na trzech płaszczyznach: normatywnej, doktrynalnej i orzeczniczej. Płaszczyzny te stanowią zatem na ogół nie tyle przedmiot analizy, co punkt odniesienia dla prezentowanych koncepcji. Płaszczyzna normatywna to przede wszystkim przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w ograniczonym zakresie także przepisy kodeksu postępowania cywilnego, kodeksu postępowania karnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; płaszczyzna doktrynalna obejmuje poglądy prezentowane w nauce prawa i postępowania administracyjnego, a w pewnej mierze także prawa sądowego (cywilnego, karnego i sądowoadministracyjnego) oraz filozofii i teorii prawa; płaszczyzna judykacyjna obejmuje głównie dorobek orzecznictwa sądowoadministracyjnego (Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych), a w mniejszym zakresie także Sądu Najwyższego.

Mimo że – jak wskazuje tytuł – praca poświęcona jest wszczęciu ogólnego postępowania administracyjnego, zamierzeniem autora było potraktowanie problematyki wszczęcia postępowania jako zagadnienia interdyscyplinarnego, którego poszczególne składniki zależne są w swoim kształcie od charakterystyki danego postępowania.

Z tego powodu wiele rozważań zawartych w książce cechuje się stosunkowo dużym stopniem abstrakcyjności i ma charakter uniwersalny, niezwiązany z określonym reżimem prawnym. Taka konwencja była celowym zabiegiem autora, mającym w zamyśle uniezależnienie w możliwie największym stopniu aktualności zawartych w książce rozważań od przyjętych rozwiązań prawnych. W konsekwencji autor przedstawia często różne warianty postrzegania określonych zagadnień w zależności od obowiązujących regulacji prawnych lub przyjętych założeń teoretycznych. Dzięki temu aktualność większości rozważań zawartych w książce jest w zasadzie niezależna od obowiązującego stanu prawnego. Rozważania dotyczące obowiązujących rozwiązań prawnych w zakresie tytułowej problematyki powinny natomiast pozostać stosunkowo długo aktualne, zważywszy na fakt, że niedawno zostały one poddane nowelizacji.

Książka adresowana jest przede wszystkim do szeroko rozumianego środowiska prawniczego oraz osób biorących udział w procesie stosowania prawa administracyjnego, w tym zwłaszcza pracowników organów administracji publicznej upoważnionych do załatwiania spraw w formie decyzji. Pisana była także z myślą o studentach kierunków prawniczych i administracyjnych publicznych i niepublicznych szkół wyższych zainteresowanych tytułową problematyką.