Kielin-Maziarz Joanna, Olejniczak-Szałowska Ewa, Skotnicki Krzysztof, Wybory powszechne organów jednostek samorządu terytorialnego oraz referendum lokalne

Rok 2024 to szczególny rok wyborczy – rok wyborów samorządowych i wyborów do Parlamentu Europejskiego, ale także czas rosnącego, powszechnego zainteresowania prawem wyborczym – na razie koncentrującego się na szczeblu centralnym – zainteresowania, które ma charakter bezprecedensowy. Przy obecnej silnej polaryzacji społecznej można zasadnie zakładać, że emocje te powrócą w trakcie najbliższych wyborów. Jeżeli nadchodzącym wyborom ma towarzyszyć merytoryczna debata, zwiększająca rzetelną znajomość tematu również ze strony multiplikatorów opinii: dziennikarzy i ekspertów, urzędników, a w szczególności kandydatów na radnych wszystkich poziomów samorządu terytorialnego, warto zadbać o dostępną, bezstronną i formułowaną w miarę niezależnie od aktualnych sporów politycznych wiedzę na temat wyborów. Autorzy Systemu Prawa Samorządu Terytorialnego, w tym jego wybranej, publikowanej tu części, zgromadzili taką wiedzę, dodając do niej istotne refleksje teoretyczne i przegląd orzecznictwa.

Odrębne od Systemu, ale będące jego emanacją syntetyczne wydanie niniejszego, zaktualizowanego do najnowszego stanu prawnego ebooka skoncentrowane na wyborach i referendum może stanowić praktyczną pomoc dla szerokiego kręgu odbiorców przed kolejnymi wyborami oraz referendami.

Referendum lokalne pozostaje jako instytucja w ścisłym związku z samą koncepcją samorządu terytorialnego. Upodmiotowienie mieszkańców jako członków wspólnoty powoduje, że muszą być dopuszczalne przypadki, w których wypowiadają się oni bezpośrednio, a nie za pośrednictwem – nawet swobodnie wybranych przecież – przedstawicieli; w literaturze mówimy wręcz o „samostanowieniu o sprawach danej zbiorowości” . W tym sensie, jak podkreśla się w literaturze, jest to element prawa człowieka i obywatela do uczestniczenia w rządzeniu. Prawo administracyjne powinno zapewnić warunki do urzeczywistnienia i ochrony tego prawa; to w referendum bowiem, jak podkreśla Michał Kasiński , wyraża się to, że legitymacja organów jednostek samorządu terytorialnego pochodzi z nadania wspólnoty samorządowej i w każdym czasie może być cofnięta. Mimo że – jak zasadnie podkreślono w doktrynie – przedstawicielska demokracja jest bardziej charakterystyczna dla jednostek samorządu terytorialnego, to jednak referendum ma tu swoje niekwestionowane miejsce: pozwala na punktowe korekty, np. w przypadku nieudanego wyboru wójta lub burmistrza czy prezydenta, którego nieudolność w sprawowaniu urzędu może być w danej jednostce powszechnie uznana, a oczekiwanie na wybory grozi destrukcją gminy. To także remedium na opisywane przez politologów „zmęczenie demokracją przedstawicielską” i jej procedurami, torujące często drogę populizmowi . Referendum oznacza natomiast powrót do źródeł demokratycznego procesu decyzyjnego.

Referendum jako instytucja prawna i polityczna pozostaje w gorącym okresie wyborczym roku 2024 nieco na drugim planie; nie zmienia to jednak jego wagi i znaczenia dla demokracji w Polsce. Wydaje się, że po koniecznej modernizacji przepisów dotyczących podmiotów uprawnionych i – ewentualnie – progu frekwencji, prawo do udziału w referendum lokalnym uzyskałoby wreszcie należyte znaczenie. Wyraźnie należy podkreślić tezę opracowania Ewy Olejniczak-Szałowskiej, że mimo uznania legalności referendów konstytucyjnych o charakterze konsultacyjnym, podstawową formą, rdzeniem i racją tej instytucji pozostaje referendum o charakterze rozstrzygającym . Konsultacje społeczne, mimo swojej wagi, są nieporównywalne z instytucją referendum; z tych przyczyn zarówno inicjatywa referendalna, weryfikacja wniosków mieszkańców, jak i samo rozstrzygnięcie w sprawie przeprowadzenia referendum, a także jego weryfikacja są kwestiami o zasadniczym znaczeniu.

Należy podkreślić, że jeżeli, jak wskazuje autorka, niektóre rozwiązania, mimo 30 lat doświadczeń pracy orzecznictwa i doktryny, nadal budzą wątpliwości, pora wskazywać bezpośrednią drogę do zmiany prawa. Autorka znakomicie dookreśla charakter referendum – jako konstytutywnych „wartości kanonicznych” referendum lokalnego – reprezentatywny woli wyrażonej w głosowaniu przez mieszkańców oraz stanowczy wyrażania tej woli, a więc decydujący. Warto to zapamiętać dla celów przyszłych zmian .

Referendum w naszej rzeczywistości konstytucyjnoprawnej aktualizuje się w świadomości społecznej przede wszystkim wtedy, gdy poruszona danym problemem jest cała społeczność lokalna. Dzieje się tak zwłaszcza w przypadku np. zdecydowanie negatywnej oceny pracy burmistrza czy też możliwości zmian terytorialnych, a więc włączenia części terytorium gminy np. do sąsiedniego wielkiego miasta. W tle są zwykle szczególne zasoby sąsiedniej gminy lub stanowienie przez nią siedziby ważnego podmiotu gospodarczego, takiego jak elektrownia, czy też wreszcie dysponowanie zasobami o wielkiej wartości, np. terenami pod budownictwo mieszkaniowe. Pomijanie w tych przypadkach woli mieszkańców, ignorowanie bez uzasadnienia istniejących już więzi jest poważnym naruszeniem zasad demokracji. Nie znaczy to, że takie zmiany terytorialne są niemożliwe, ale wymagają one najwyższej staranności, długiego procesu mediacji, konsultacji, a także uszanowania wyników referendum, o ile spełnione zostały jego przesłanki, a wynik referendum nie budzi wątpliwości.

W przedkładanym opracowaniu warto zwrócić uwagę na to, że prawo do udziału w referendum lokalnym stanowi jedno z doniosłych praw podmiotowych – jak podkreśla autorka – elementu obywatelskiego prawa do samorządu; to w nich rozstrzyga się w istocie kształt demokracji lokalnej i mechanizm sprawowania władzy. Istotą jest rzeczywisty wpływ na sprawowanie władzy publicznej zarówno dla wspólnoty samorządowej, jak i w jej interesie; to, że musi to się dziać w granicach określonych konstytucją i ustawami, jest oczywiste w demokratycznym państwie prawa. Jest prawdziwym paradoksem, że referendum lokalne, które powinno być regulowane w sposób wyjątkowo prosty i jasny jako emanacja demokracji bezpośredniej, należy określić za autorką jako skomplikowany model normatywny. „O ile nie uda się uniknąć jego uwikłania politycznego, o tyle zredukowanie stopnia komplikacji tego modelu wydaje się niezbędne w najbliższych latach. Upowszechnienie wiedzy o referendum lokalnym, które jest także celem niniejszego wydawnictwa, powinno przyczynić się do stopniowego uzyskania konsensusu w tej sprawie” .

Jak podkreślają autorzy ważnej części niniejszej publikacji traktującej o wyborach samorządowych, Krzysztof Skotnicki i Joanna Kielin-Maziarz, wybory to samo „jądro systemu politycznego państwa” . Wzbudzają one przy tym większe nawet emocje polityczne niż wybory do Sejmu, Senatu czy wybory Prezydenta. Dotyczą bowiem interesów wspólnot lokalnych i ponadlokalnych, a w nich kandydatów znanych często osobiście i wspieranych nie tylko przez partie polityczne, lecz także przez stowarzyszenia, lokalne komitety wyborcze, a nawet grupy wyborców. Nie zawsze te komitety wyborcze są rzeczywiście lokalne, czasami stanowią tylko emanację partii politycznych czy też potężnych organizacji pozarządowych, ale system prawa samorządowego zachowuje jeszcze swą istotę – wyboru bliskich i znanych, nawet wirtualnie, reprezentantów wspólnoty.

Syntetycznie podana, uporządkowana wiedza z pogłębionym odniesieniem do orzecznictwa i literatury ma w tym przypadku głębokie uzasadnienie. Ostatnie spory wokół mandatów poselskich i ich wygaszania, mimo że nie dotyczą wyborów lokalnych, pokazały dobitnie – zwłaszcza w przypadku prawa o niskiej jakości legislacyjnej – jak ważne jest niemal jednolite stanowisko doktryny, communis opinio. Praktyka wykazała bowiem w ostatnich latach, że istnieje zagrożenie swoistego „wydrążenia” obowiązujących norm prawnych: stosowania ich np. tylko formalnie, a w istocie sprzeciwiania się uczciwym i rzetelnym sposobom ogólnie przyjętego postępowania. Należy przy tym podkreślić, że szersze rozumienie zasady powszechności wyborów komunalnych, niż ma to miejsce w przypadku wyborów parlamentarnych, nastręcza wiele praktycznych problemów. Bezpośrednia jest łączność tej zasady z cenzusami wyborczymi, takimi jak wiek i obywatelstwo oraz pełna zdolność do czynności prawnych, a także pełnia praw publicznych. Pamiętajmy, że Kodeks wyborczy może je uzupełniać. Na tej zasadzie ustanowiono przecież cenzus zamieszkania jako rozwiązanie zgodne z Konstytucją; w przypadku zasady równości chodzi – jak podkreślają autorzy opracowania – jednak nie tylko o aspekt formalny, lecz także materialny, nie zatem o samą liczbę głosów, która przysługuje każdemu wyborcy, lecz o siłę każdego głosu – powinny one być równe. To właśnie ze względu na równość siły głosu debacie podlegają i pilnie jej wymagają np. kwestie zmiany okręgów wyborczych z punktu widzenia zasady reprezentacji .

Pierwszoplanową kwestią w naszej rzeczywistości prawnej i politycznej jest zapewnienie spokojnego i stabilnego, powszechnie akceptowanego procesu wyborczego, który w pełni realizowałby katalog zasad prawa wyborczego. W tekście ukazano, że powszechność, równość, bezpośredniość, tajność i proporcjonalność głosowania mają tu zasadnicze, ale podobne znaczenie – nie ma wśród nich elementów lepszych i gorszych. Niezwykle ważne jest więc precyzyjne stosowanie prawa w tym zakresie.

Z postanowień Konstytucji wyprowadza się zasadę wolnych wyborów i wyborów większościowych; należy także zgodzić się z postulatem doktryny uznania nakazu przeprowadzania wyborów na podstawie zasady wyborów uczciwych i rzetelnych.

Przypomnijmy z naciskiem niektóre postulaty de lege ferenda autorów niniejszego opracowania. Najpoważniejsze z nich wymagają perspektywicznie nowelizacji Konstytucji, ale w obecnym czasie, który – podkreślmy – ukazuje sprawdzone historycznie ustrojowe znaczenie samorządu terytorialnego, należy podzielić pogląd o konieczności rozbudowania regulacji konstytucyjnej. W szczególności dotyczy to bezpośredniego uregulowania sposobu wyborów organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Najbardziej palącą kwestią wydaje się cenzus domicylu oraz ewentualnie czas zamieszkiwania w danej jednostce samorządu terytorialnego przed uzyskaniem praw wyborczych: swoistej karencji, która pozwala wyborcy w pełni zapoznać się ze sprawami lokalnymi i zapobiega nadużyciom prawa wyborczego.

Coraz bardziej aktualne, jak wskazują autorzy, staje się przyznanie praw wyborczych osobom posiadającym więcej niż jedno miejsce zamieszkania ze względu na pracę, w tym pracę zdalną, lub miejsce działalności gospodarczej. Tak zwany drugi dom staje się codziennością nie tylko w zakresie pobytów wakacyjno-weekendowych, lecz także w przypadku podróży za pracą i okresowego zamieszkania w innej gminie połączonego z nabyciem prawa do lokalu mieszkalnego poprzez wynajem lub własność. Kilkumiesięczny pobyt w roku w danej miejscowości z jednej strony generuje inne potrzeby niż w przypadku naprawdę stałych mieszkańców, z drugiej jednak nie wyklucza silnego przywiązania i poczucie stawania się częścią wspólnoty; czasem sprzeczność interesów ma charakter obiektywny – mieszkańcy „wakacyjni” nie są szczególnie zainteresowani inwestycjami np. w systemy ogrzewania i walkę z zimowym smogiem, jednakże regułą pozostaje w Europie to, że mieszkańcy okresowi czują się uprawnieni do współdecydowania, co powinno być uszanowane przez ustawodawcę. Byłaby to zasadnicza zmiana dotychczasowych reguł, ale przyczyniłaby się ona do ożywienia udziału we wspólnocie lokalnej osób tylko częściowo, okresowo, ale intensywnie związanych z daną jednostką .

Pilne wydaje się także uproszczenie procedury zgłaszania kandydatów do samorządu w gminach z bardzo małą liczbą mieszkańców.

To jednak dopiero przyszłość. W obecnych warunkach i w najbliższych wyborach niezwykle istotne będzie staranne i skuteczne stosowanie obowiązującego prawa wyborczego. Wyodrębnienie ważnych kwestii w niniejszej publikacji może – jak wierzymy jako zespół autorów Systemu Prawa Samorządu Terytorialnego – znacznie się do tego przyczynić.

Niniejsze opracowanie zawiera kompletne i systematyczne omówienie i analizę kwestii wyborczych, w tym samego procesu wyborczego oraz aktu głosowania. Stanowić więc będzie nieocenioną pomoc dla wszystkich podmiotów zaangażowanych w ten – tak ważny dla stanu demokracji – proces: urzędników, kandydatów, aktywistów społecznych, zainteresowanych obywateli. Na co dzień trudno zebrać naprawdę aktualną literaturę przedmiotu, a czujność wyborców co do uchybień w obecnych, ożywionych politycznie czasach znacznie wzrosła. Warto więc starannie zapoznać się, zwłaszcza w ciągu kilku tygodni poprzedzających wybory, nie tylko z samą treścią przepisów, lecz także z ich historycznym tłem oraz interpretacją wynikającą z doktryny i z orzecznictwa.

Mało znanym, a wartym przypomnienia szerokim kręgom czytelników samorządowych opracowaniem jest Kodeks dobrej praktyki wyborczej Rady Europy . Stanowi on wyraz kształtujących się w prawie administracyjnym standardów europejskich. Kodeks dobrej praktyki wyborczej został uchwalony przez Europejską Komisję na rzecz Demokracji przez Prawo, tzw. Komisję wenecką, w 2002 r. Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy zaleciło państwom członkowskim kierowanie się nim przy kształtowaniu podstawowych elementów systemu wyborczego oraz warunków jego stosowania. Jak podkreślają autorzy, w tym Krzysztof Skotnicki, mimo że nie udało się przekształcić tego Kodeksu w konwencję, nie oznacza to, że nie nastąpi to w przyszłości.

Należy podzielić pogląd autora, że kolejne zmiany Kodeksu wyborczego odnoszące się do wyborów samorządowych nie powinny być uchwalane bezpośrednio przed wyborami; to zła praktyka, niezgodna ze standardami europejskimi. Należy podkreślić, iż podstawowym minimum w tym zakresie jest sześciomiesięczna cisza legislacyjna. Wielkiej uwagi wymagają akty podustawowe, w szczególności rozporządzenia i akty wewnętrzne stanowione przez Państwową Komisję Wyborczą. Autorzy ukazują jasno i przejrzyście zasady powszechności, równości, bezpośredniości, tajności głosowania i proporcjonalności jako podstawowe zasady prawa wyborczego. Na szczególną uwagę zasługują przeanalizowane przez autorów postanowienia Kodeksu wyborczego odnoszące się do głosowania przez pełnomocnika; wiele istniejących tu zawiłości może znaleźć wyjaśnienie w tekście. Należy więc szczególnie polecić te fragmenty podmiotom odpowiedzialnym za organizację wyborów.

Równie wielkiej uwagi wymaga przeprowadzanie głosowania korespondencyjnego. Nie jest powszechnie wiadomo, że wyłączone poprzednio głosowanie korespondencyjne w odniesieniu do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz w wyborach wójta zostało uchylone nowelizacją z 11.01.2018 r., a obowiązująca regulacja to mało znana nowelizacja ustawy antycovidowej. Prawo głosowania korespondencyjnego, które przysługuje wyborcy niepełnosprawnemu o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a także wyborcy podlegającemu w dniu głosowania obowiązkowej kwarantannie, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, zostało rozciągnięte także na wyborców, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 60 lat.

Głosowanie korespondencyjne nie dotyczy tych wyborców, którzy mają do dyspozycji odrębne obwody głosowania w zakładzie leczniczym, domu pomocy społecznej, zakładzie karnym i areszcie śledczym, a także nie są nim objęci wyborcy, którzy udzielą pełnomocnictwa do głosowania. To – jak należy ocenić – właściwe rozwiązanie; można krytycznie z punktu widzenia powszechności ocenić rozciągnięcie prawa głosowania korespondencyjnego na wyborcę, który kończy 60 lat, ale nie ma poza tym innych przeszkód zdrowotnych w podejściu do głosowania – należało przy takim podejściu całkowicie upowszechnić już prawo do głosowania korespondencyjnego. W dalszym ciągu nie poczyniono przy tym zasadniczego kroku w kierunku głosowania elektronicznego .

Złożone zasady sporządzenia i doręczania pakietów wyborczych wymagają ogromnej staranności ze strony podmiotów przygotowujących wybory. O ile wybory przez pełnomocnika obejmowały ostatnio ponad 20 000 osób, o tyle w poprzednich wyborach w 2018 roku korespondencyjne głosowanie dotyczyło od 585 do 1291 osób – nie zawsze bowiem ze względu na braki formalne głosowanie korespondencyjne było skuteczne. Należy oczekiwać, że zasięg tego głosowania w nadchodzących wyborach będzie o wiele szerszy.

Złożona problematyka wyborów do organów jednostek samorządu terytorialnego została przedstawiona niezwykle przejrzyście. Może stanowić dobry algorytm postępowania osób zaangażowanych w proces wyborczy w sposób czynny lub bierny.

Irena Lipowicz