Kmiecik Zbigniew R., Wyłączenie pracownika organu od udziału w ogólnym postępowaniu administracyjnym

Instytucja wyłączenia podmiotów stosujących prawo od załatwienia sprawy indywidualnej ma swoje źródło w zasadzie nemo iudex in causa sua. Korzenie tej maksymy, sformułowanej po raz pierwszy w dziełach szwajcarskiego teologa Huldrycha Zwingliego (1484–1531), a przypisywanej błędnie angielskiemu prawnikowi Edwardowi Coke’owi (1552–1634), sięgają czasów rzymskich.

W Kodeksie Justyniana pod nagłówkiem „Ne quis in sua causa iudicet vel sibi ius dicat” możemy przeczytać treść dekretu Walensa, Gracjana i Walentyniana II z 376 r., w myśl którego: „Generali lege decernimus neminem sibi esse iudicem vel ius sibi dicere debere. In re enim propria iniquum admodum est alicui licentiam tribuere sententiae” . W Digestach znajdujemy cytat Ulpiana: „Qui iurisdictioni praeest, neque sibi ius dicere debet neque uxori vel liberis suis neque libertis vel ceteris, quos secum habet” . Podobne regulacje zamieszczone są we wcześniejszym Kodeksie Teodozjańskim: „Promiscua generalitate decernimus neminem sibi esse iudicem debere. Cum enim omnibus in re propria dicendi testimonii facultatem iura submoverint, iniquum ammodum est licentiam tribuere sententiae” .

W Polsce pierwowzorem instytucji wyłączenia sędziego (a następnie pracownika organu administracji) była wykształcona w średniowiecznym procesie sądowym „nagana sędziego” (motio iudicis). Nagana sędziego, zwana także łajaniem sędziego, zawierała elementy krytyki postępowania sędziego, ale dopiero po wydaniu przez niego wyroku, który w ocenie strony był niesprawiedliwy. Powodowała wszczęcie nowego procesu, którego przedmiotem była uczciwość sędziego, a celem – uchylenie wyroku poprzez zarzut stronniczości. Instytucja nagany sędziego łączyła więc w sobie zarówno cechy dzisiejszego wyłączenia sędziego podejrzanego o stronniczość (iudicis suspecti), jak i środka odwoławczego . Wyraźny przepis przewidujący wyłączenie sędziego przed przeprowadzeniem postępowania zawarła dopiero Konstytucja z 28.05.1791 r. (CCXCVII) o sądach sejmowych .

Zagadnienie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu administracyjnym uregulowano w prawie polskim po raz pierwszy w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnem .

Instytucja wyłączenia podmiotów stosujących prawo jest jedną z najważniejszych „gwarancji” służących ustaleniu prawdy obiektywnej, obok rozwiązań przewidujących inicjatywę dowodową organu prowadzącego postępowanie, otwarty katalog środków dowodowych, swobodną ocenę zebranych dowodów, odpowiedzialność za fałszywe zeznania czy też możliwość wnoszenia środków zaskarżenia . W literaturze jest ona zaliczana do instytucji zapewniających neutralność organu przy rozstrzyganiu sprawy. Celem instytucji wyłączenia jest zminimalizowanie wpływu czynników pozamerytorycznych na sposób załatwienia sprawy.

W postępowaniu administracyjnym, jak pisał G. Taubenschlag, „[w] yłączenie jest środkiem najskuteczniejszym tam, gdzie z jednej strony nie można żywić zaufania do enuncjacji urzędnika, z drugiej zaś nie da się udowodnić, że postępowanie jego było stronnicze”. Dotyczy to więc w pierwszej kolejności spraw rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego („gdy urzędnik rozporządza pewną swobodą co do wyboru środków, prowadzących do wytkniętego przez ustawodawcę celu, czasem nawet do wyboru celów samych jakiejś akcji administracyjnej”), a ponadto spraw, w których ocena okoliczności faktycznych, uzasadniających podjęcie określonej decyzji, „daje pole do samowoli” . Nie oznacza to, że wyłączenie jest zbędną instytucją tam, gdzie przepisy prawa wyraźnie określają zarówno przesłanki podjęcia decyzji, jak i jej treść. W takich przypadkach stronniczość rzadziej będzie mogła znaleźć swój wyraz w procesie stosowania prawa (choć i na tej płaszczyźnie może zaistnieć – poprzez załatwienie sprawy wbrew przepisom prawa), co nie zmienia faktu, że może przejawiać się np. w przewlekłym prowadzeniu postępowania, odrzucaniu wniosków dowodowych składanych przez stronę, nieuzasadnionym karaniu strony grzywną itp.

Problematyka wyłączenia pracownika i członka organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu administracyjnym nie była dotychczas w polskiej literaturze przedmiotem publikacji monograficznej. Niniejsze opracowanie ma na celu wypełnienie tej luki, a przy okazji sformułowanie propozycji zmian i uzupełnień w obowiązujących przepisach prawa.

Przy realizacji powyższego celu posłużyłem się przede wszystkim następującymi metodami:

Książka adresowana jest przede wszystkim do szeroko rozumianego środowiska prawniczego oraz osób biorących udział w procesie stosowania prawa administracyjnego, w tym zwłaszcza pracowników organów administracji publicznej upoważnionych do załatwiania spraw w formie decyzji. Pisana była także z myślą o studentach kierunków prawniczych i administracyjnych publicznych i niepublicznych szkół wyższych zainteresowanych tytułową problematyką.