Dolnicki Bogdan, Mędrzycki Radosław, Zadania samorządu terytorialnego

Zadania samorządu terytorialnego są jednym z kluczowych elementów realizacji zadań państwa jako całości, wydaje się jednak, że w ostatnich latach stały się one także obszarem podstawowych sporów o miejsce samorządu terytorialnego w państwie. Sporny jest także dotychczasowy stopień zaspokajania potrzeb zbiorowych i kreowania na tej podstawie zadań publicznych samorządu. Celem wydania niniejszego ebooka jest więc spojrzenie na kwestie zadań samorządu terytorialnego w dwóch aspektach: po pierwsze, w związku ze spodziewanym odwróceniem długoletniego procesu recentralizacji zadań publicznych i idących za tym zmian strukturalnych, po drugie, ze względu na coraz większą aktywność samorządu w sprawach uznawanych tradycyjnie za przedmiot działalności gospodarczej albo działań trzeciego sektora, w każdym razie pozostających długo poza zainteresowaniem i możnością działania samorządu.

Te nowe wyzwania dotyczą np. depopulacji, nomadyzacji, wspierania gospodarczego rozwijania innowacyjności gminy czy przeciwdziałania zmianom klimatycznym. Uniwersalna teoria prawa administracyjnego pozwala – dzięki swej prostocie i wkładowi klasyków doktryny – dostosować działania samorządu do bardzo różnorodnych zmian cywilizacyjnych. Tym fenomenem prawa administracyjnego w ostatnich latach intensywnie zajmowała się nauka prawa administracyjnego; mamy więc zbadane „zadaniowo” zarówno konsekwencje zmian cywilizacyjnych, jak i nagłych kryzysów w rodzaju COVID 19. To, co jest niezbędne, to refleksja nad tym, czy w samej konstrukcji zadań samorządu, określania ich obowiązkowości – nieobowiązkowości, podziału między administrację rządową i samorządową powinny zajść istotne zmiany spowodowane zmianą stosunków społecznych oraz potrzeb mieszkańców jednostek samorządu terytorialnego. Oczywiście w wydanym w latach 2022–2023 Systemie Prawa Samorządu Terytorialnego znajdujemy tę problematykę w wielu opracowaniach, m.in. praktycznie w każdym opracowaniu tomu pierwszego – z drugiej strony ewolucja zadań publicznych samorządu to przedmiot końcowych refleksji Systemu (J. Korczak, J. Supernat [w:] System Prawa Samorządu Terytorialnego, t. 3, Samodzielność samorządu terytorialnego – granice i perspektywy, red. I. Lipowicz, Warszawa 2023) o współczesnych wyzwaniach przed tym samorządem stojących oraz związanymi z tym potrzebami modernizacji sfery publicznej.

W przypadku zadań samorządu terytorialnego podstawowym kryterium, które uruchamia „mechanizm rozłożenia i przyporządkowania określonych zadań i kompetencji odpowiednim strukturom władzy i administracji terytorialnej”, jest charakter tych zadań . Jest nim postać działania administracji publicznej, a więc określenie przez administrację natury podejmowanych czynności służących wykonaniu określonego zadania. W podejściu do zadań administracji publicznej w jej części samorządowej oddziałuje sama koncepcja samorządu terytorialnego przyjęta przez ustawodawcę. Samorząd terytorialny, zgodnie z Konstytucją, jako podmiot władzy publicznej wykonuje nałożone zadania publiczne w imieniu własnym, chyba że zostały one wyraźnie zastrzeżone dla administracji rządowej. Debata naukowa od lat koncentruje się wokół ustalania kryteriów zaliczania zadań do samorządowych lub rządowych, w szczególności, jak podkreśla Ewa Olejniczak-Szałowska, według kryterium lokalności, stopnia bezpośredniego interesu, a także faktycznej możliwości realizacji zadań (kryterium efektywności) . Przyjęto również w doktrynie za autorką, że cecha lokalności jest stopniowalna, podobnie jak stopień bezpośredniego interesu. Bezsporne w doktrynie jest także to, że sprawy państwowe o charakterze strategicznym są zastrzeżone dla administracji rządowej. Dyskusja wskazuje jednak, że redefinicji może podlegać sama kwestia strategiczności i wagi ogólnopaństwowej w szczególności chodzi o zmiany podejścia do zadań z zakresu obronności w sposób niekwestionowany zaliczanych dotychczas do zadań z zakresu administracji rządowej. Kluczowe doświadczenie – zarówno ukraińskiego, jak i polskiego samorządu terytorialnego – w trakcie agresji na Ukrainę wskazało, że potrzebna jest tutaj nowa refleksja. Waga ogólnopaństwowa, jaką obdarzamy zagadnienie obrony narodowej w związku z ewolucją systemów obronnych i rodzajów broni, a także ekspansji dezinformacji i nowych rodzajów uzbrojenia, sprawiła, że również samorząd terytorialny powinien dokonać z woli ustawodawcy odpowiedniej modyfikacji w zaliczeniu wybranych zadań do swoich zadań własnych .

W debacie do przesłanek, które decydują o samorządowym charakterze zadań, należą: równoważna efektywność realizacji zadań oraz ich finansowanie w stosunku do administracji rządowej oraz brak konieczności zastosowania hierarchicznego podporządkowania . Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina i to jej przysługuje domniemanie kompetencji. Niezwykle żywe niegdyś dyskusje na temat podziału zadań na zadania własne i zlecone ustały natomiast prawie zupełnie .

Należy podkreślić, za Karolem Podgórskim, że ustawowo określony publiczny charakter zadań gminy wskazuje dobitnie ich miejsce w realizacji wewnętrznej funkcji państwa. Większą jeszcze aktualność zachowała debata na temat zadań dobrowolnych i obowiązkowych, co łączy się z ciężarami finansowymi samorządu terytorialnego. Autorzy prawa administracyjnego od lat są zgodni w kwestii konieczności istotnego przemieszczenia zadań i kompetencji zgodnie z zasadą pomocniczości na rzecz samorządu terytorialnego. Pierwotne rozdzielenie tych zadań w reformie samorządowej było dość ostrożne, zwłaszcza w odniesieniu do jednostek dopiero co kreowanych – samorządowych powiatów i województw. Zwłaszcza w rozwijających się dziedzinach regulacji, np. ochrony środowiska czy gospodarki wodnej, wskazywano na konieczność pogłębienia decentralizacji.

Rzeczywistość ostatnich lat była jednak zupełnie odmienna, ofensywa recentralizacji ignorowała rosnące potrzeby mieszkańców, możliwości samorządu, merytoryczne i kadrowe, zasadniczy wzrost świadomości i kwalifikacji kadr. Pogwałcenie konstytucyjnej zasady pomocniczości spowodowało dużą dysfunkcję alokacji zadań, które wymagają dopiero naprawienia. Istnieje wiele klasyfikacji zadań lokalnych i ponadlokalnych ze względu na stopień ich zintegrowania lub skali. Wychodzimy z założenia, że ustawodawca, stosując termin „zadania”, wskazuje w sposób ogólny cele do osiągnięcia przez samorząd lub określone kierunki działań wywodzone z zakresu rzeczowego spraw samorządowych. Oznacza to normatywny obowiązek działania nakierowanego na realizację wartości, którego adresatami są organy administracji. Kreuje to możliwość, ale i obowiązek podjęcia przez organ administracji publicznej określonych czynności w określonych okolicznościach .

Tak rozumiane zadania podlegają szybkiej ewolucji. Zmienia się ich otoczenie i sytuacja gospodarcza. Przede wszystkim jednak zmienia się historycznie pojmowanie odpowiedzialności państwa za określony obszar spraw publicznych. Przed laty nie było np. oczywiste, że gmina powinna efektywnie odnosić się do kwestii klimatu, OZE lub do kwestii depopulacji. Mamy tu do czynienia często z charakterystycznym legislacyjnym opóźnieniem. Gdy jakiś zakres spraw nabiera nagle palącej aktualności, a odpowiedzialność jest przypisywana rządowi, wówczas w pierwszej kolejności to rząd próbuje zrealizować te zadania. Refleksja o ich lokalności pojawia się zwykle później. Dobrym przykładem może być tutaj kwestia depopulacji pewnych obszarów kraju, postrzegana najpierw jako problem administracji centralnej.

Charakterystyczna jest także ewolucja kategorii zadań użyteczności publicznej. Przyjmuje się jednak w doktrynie, że jest to przede wszystkim problem uznawania danych potrzeb „za prawnie nieobojętne” .

Nowej dyskusji wymaga także koncepcja i zakres samodzielności zadaniowej jednostek samorządu terytorialnego, a w szczególności sposób rozszerzenia samodzielności zadaniowej. Jest bezsporne w doktrynie, że celem zasady samodzielności zadaniowej jest poszerzenie roli odgrywanej przez samorząd terytorialny w realizacji zadań publicznych w państwie. Jak wskazuje się w komentarzu do Konstytucji , samodzielność zadaniowa jest osadzona konstytucyjnie i ma charakter gwarancyjny, nie można więc jej ograniczyć na płaszczyźnie zwykłego ustawodawstwa; można jednak – jak okazało się w poprzednich latach – ustawą odebrać samorządowi – wydawałoby się – niewzruszalne zadania, takie jak gospodarka wodami; powoduje to konieczność refleksji nad nowymi „bezpiecznikami” które można wmontować do systemu prawnego w ochronie przed nieuzasadnioną recentralizacją.

Kolejny element, który wymaga pilnej debaty, to kwestia dywersyfikacji rodzajów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze podstawowym i ich charakteru. Jednolity charakter gminy (z wyjątkiem ustroju Warszawy) staje się barierą, a nie szansą rozwoju samorządu terytorialnego – jak wskazują doświadczenia metropolitalne Górnego Śląska. Wymaga to jak najszybszej zmiany, jednakże oprócz innych problemów ustrojowych wprowadzenie w całym kraju nowej konstrukcji metropolii będzie oznaczać przewartościowanie również zadań samorządu terytorialnego wielkich miast.

Takiej refleksji wymagają również zadania gmin o specjalnym statusie gmin uzdrowiskowych i mających status obszaru ochrony uzdrowiskowej, ale także zadania miasta stołecznego Warszawy. Nie sposób dokonywać refleksji nad zadaniami, nie odwołując się do funkcji administracji publicznej, jednakże wydaje się, że to koncentracja na zadaniach będzie stanowiła bramę do dalszych rozważań.

Należy przykładowo nawiązać do jednej z istotnych konstatacji Bożeny Popowskiej, że powierzenie wykonywania zadań publicznych, które następuje w drodze umów zawieranych przez jednostki samorządu terytorialnego, stanowi przejaw nie tyle swobody umów, ile ustrojowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Wymaga zatem kompetencji ugruntowanej w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Autorka podkreśla, że umowne powierzenie zadania przez jednostkę samorządu terytorialnego stanowi przejaw szerszego zjawiska określanego jako prywatyzacja zadań publicznych .

W nawiązaniu do rozważań Ziemowita Cieślika należy także podkreślić konieczność usystematyzowania pojęć dotyczących prywatyzacji zadań publicznych i partnerstwa publiczno-prywatnego w kontekście wykonywania zadań publicznych. Trzeba odwołać się do zdania autorów, że zmiany form zacierające tradycyjne dystynkcje pojęciowe wiążą się ściśle ze zmieniającą się naturą wyzwań stojących przed administracją; refleksem tego zjawiska są nowe typy zadań, których realizację ustawodawca powierza administracji.

Bliższa analiza nowych typów zadań, ale także możliwości uchylenia się od realizacji zadań w przypadku braku ich finansowania należą do najbardziej aktualnych zagadnień nauki i praktyki prawa administracyjnego. Zbliżające się wybory samorządowe każą postawić na nowo pytanie, do jakiego rodzaju zadań wybieramy naszych przedstawicieli w gminach, powiatach i województwach oraz czy katalog tych zadań nie jest już przestarzały wobec potrzeb a także – jak wskazuje Jerzy Supernat – jak rozwiązać aktualny w całej Europie problem podejmowania nowych zadań, często powstających w sposób nagły, a nieprzewidzianych wyraźnie przez prawo.

Kryzys realizacji niektórych podstawowych zadań samorządu terytorialnego, zwłaszcza ochrony zdrowia, jest uznawany współcześnie za pierwszoplanową kwestię polityczną i bytową. Równocześnie wykonywanie zadań z zakresu ochrony zdrowia stanowi znakomitą ilustrację głębszego problemu, wymagającego zajęcia stanowiska przez ustawodawcę. Trwające latami i tolerowane uchylanie się od pełnego finansowania zadań samorządów w tym zakresie, w szczególności finansowania powiatowych szpitali publicznych, dochodzi do swoistej granicy. Dzieje się tak zwłaszcza na tle orzecznictwa, w którym wyraźnie stwierdzono, że postępująca zapaść finansowa szpitali nie jest winą samorządu terytorialnego, ale braku przekazywania adekwatnych środków finansowych. Należy także podkreślić, że stan ten był pogłębiany przez samego ustawodawcę, narzucającego przykładowo płacę minimalną pracowników szpitali bez odpowiedniej rekompensaty dla samorządu terytorialnego jako podmiotu prowadzącego podmiot leczniczy.

Struktury administracyjne powinny zawsze podążać za zadaniami, a więc ewentualna debata na temat struktur samorządu terytorialnego wymaga przede wszystkim pogłębionego przeglądu zadań oraz uzdrowienia otoczenia samorządu terytorialnego, jakim jest – niereformowana od lat – administracja rządowa. Dopiero wtedy można odpowiedzialnie proponować innowacyjne, dostosowane do ery technologii informacyjnych struktury tej administracji publicznej.

Irena Lipowicz