Pisz Maciej, Zarządzanie sprawami wspólnymi dla dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia. Zintegrowane inwestycje terytorialne na tle konstytucyjnej koncepcji samorządu terytorialnego

Niniejsza publikacja ma na celu przedstawienie zagadnienia zarządzania sprawami wspólnymi dla dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia w Polsce w formule zintegrowanych inwestycji terytorialnych. Rozważania w powyższym zakresie prowadzone są w prezentowanej pracy na tle systemowym i mają na celu odniesienie instytucji zintegrowanych inwestycji terytorialnych do konstytucyjnej koncepcji samorządu terytorialnego w Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie instytucja zintegrowanych inwestycji terytorialnych jest przedstawiona jako jeden z istniejących w Polsce sposobów zarządzania sprawami wspólnymi dla dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia.

Warto zarazem poczynić już na wstępie istotne zastrzeżenie formalne i wskazać, że założeniem publikacji jest przedstawienie zagadnienia zarządzania wspólnymi sprawami na obszarze dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia oraz instytucji zintegrowanych inwestycji terytorialnych na tle konstytucyjnej koncepcji samorządu terytorialnego wyłącznie z perspektywy nauk prawnych. Rozważania ukierunkowane są zatem w sposób ścisły na dokonanie prawnej – a nie politologicznej czy też ekonomicznej – analizy zagadnienia stanowiącego przedmiot prezentowanej pracy.

Dokonując zdefiniowania – na potrzeby dalszych rozważań – pojęć oraz sformułowań kluczowych z perspektywy prezentowanej pracy (i wynikających już z samego jej tytułu), można wskazać, iż pojęcie „samorząd terytorialny” oznacza formę samorządu o przymusowym charakterze członkostwa, obejmującą wszystkie osoby zamieszkałe na terenie określonej jednostki podziału terytorialnego, polegającą na niezależnym od administracji państwowej zarządzaniu sprawami społeczności lokalnej (względnie regionalnej) . Istotne jest przy tym, że samorząd terytorialny zapewnia realizację zasady decentralizacji władzy publicznej. Dzięki instytucji samorządu terytorialnego społeczność zamieszkująca określone terytorium może sama decydować w sprawach, które dotyczą jej bezpośrednio .

Warto równocześnie zauważyć, że pojęcie „samorząd terytorialny” może zostać zdefiniowane poprzez kilka różnych elementów charakteryzujących tę instytucję. W doktrynie prawa wskazuje się w tym kontekście w szczególności na następujące elementy: 1) wyodrębnienie terytorialne; 2) uczestnictwo z mocy prawa; 3) wykonywanie zadań publicznych; 4) zagwarantowane prawem uprawnienie wspólnoty do zarządzania sprawami publicznymi oraz 5) sądowa ochrona samodzielności . Warta odnotowania jest przy tym okoliczność, że instytucja samorządu terytorialnego związana jest z zaaprobowanym w doktrynie prawa podziałem administracji publicznej na administrację państwową (centralną oraz terenową) i administrację samorządową (mającą charakter administracji terenowej) .

Uprzedzając dalsze rozważania prowadzone w tej pracy, warto już w tym miejscu podkreślić, że instytucja samorządu terytorialnego w podstawowym zakresie wynika z konstytucyjnej koncepcji samorządu terytorialnego, sformułowanej przez polskiego ustrojodawcę. Należy też ponadto zasygnalizować, iż polskie regulacje prawne rangi konstytucyjnej i ustawowej ustanawiają trójszczeblowy ustrój samorządu terytorialnego. Ustrój ten – istniejący w polskim porządku prawnym od 1.01.1999 r. – zakłada istnienie jednostek samorządu terytorialnego trzech różnych szczebli: gminnego, powiatowego i wojewódzkiego.

Sformułowanie „duże miasta i ich zurbanizowane otoczenie” powinno być z kolei – na potrzeby prezentowanej pracy – postrzegane w możliwie najszerszym znaczeniu. W tym świetle przez wskazane sformułowanie należy rozumieć łącznie duże ośrodki miejskie, przy czym określenie „duże” powinno być w tym przypadku rozumiane możliwie najszerzej oraz odnoszone zarówno do miast wojewódzkich, jak i do miast regionalnych i subregionalnych oraz zurbanizowanych przedmieść takich ośrodków miejskich (czyli – jak można też wskazać – obszarów znajdujących się w bezpośrednim zasięgu ich oddziaływania). Co więcej, określenie „duże miasta i ich zurbanizowane otoczenie” powinno być odnoszone zarówno do obszarów obejmujących jedno, jak i kilka sąsiadujących ze sobą oraz powiązanych wzajemnie dużych ośrodków miejskich (wraz ze zurbanizowanym otoczeniem takiego ośrodka lub ośrodków).

Zaprezentowany wyżej sposób postrzegania sformułowania „duże miasta i ich zurbanizowane otoczenie” – w moim przekonaniu – pozwala objąć jego zakresem treściowym różne kategorie dużych miast (a mówiąc ściślej, zarówno duże miasta, którym w świetle obowiązujących przepisów można przyznać status metropolii, jak i inne duże miasta, którym takiego statusu nie można nadać). Co więcej – zakres treściowy tego sformułowania obejmuje zarówno obszary złożone z jednego dużego miasta i jego zurbanizowanych przedmieść, jak i obszary złożone z kilku sąsiadujących ze sobą oraz powiązanych wzajemnie dużych miast i ich zurbanizowanych przedmieść (w tym obszary, na których zlokalizowane są metropolie duocentryczne, jak również metropolie policentryczne, takie jak metropolia zlokalizowana na obszarze Górnego Śląska czy też Trójmiasto). W konsekwencji wyrażam także pogląd, że – zaprezentowany w tym miejscu – sposób postrzegania sformułowania „duże miasta i ich zurbanizowane otoczenie” jest szczególnie użyteczny przy prowadzeniu rozważań na temat instytucji zintegrowanych inwestycji terytorialnych, która znajduje zastosowanie w odniesieniu do różnego rodzaju obszarów obejmujących duże miasta i ich zurbanizowane otoczenie .

Mając na względzie poczynione wyżej ustalenia, warto zarazem zwrócić uwagę, iż w świetle regulacji istniejących w przeszłości w polskim porządku prawnym określony wyżej obszar obejmujący duże miasto (lub kilka sąsiadujących ze sobą oraz powiązanych wzajemnie dużych miast) i jego (lub ich) zurbanizowane otoczenie mógł być, w pewnym przynajmniej zakresie, odnoszony do kategorii „obszaru metropolitalnego”. Powyższe twierdzenie – w kontekście dotychczas poczynionych w tej pracy ustaleń – wymaga jednak równoczesnego zastrzeżenia i zwrócenia uwagi, że obszary metropolitalne oraz obszary obejmujące duże miasta i ich zurbanizowane otoczenie nigdy nie mogły być ze sobą w sposób bezpośredni utożsamiane na gruncie polskiego porządku prawnego, gdyż w tym zestawieniu kategoria „obszaru metropolitalnego” zawsze odznaczała się węższym zakresem treściowym i stanowić mogła wyłącznie jedną z podkategorii obszaru obejmującego duże miasto (lub kilka sąsiadujących ze sobą oraz powiązanych wzajemnie dużych miast) i jego (lub ich) zurbanizowanego otoczenia.

Należy przy tym dodatkowo zastrzec, iż kategoria „obszaru metropolitalnego” nie znajdowała w przeszłości i nie znajduje obecnie jednoznacznego odzwierciedlenia w – istniejących w polskim porządku prawnym – regulacjach odnoszących się do obszarów dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia . Warto w tym kontekście zwrócić szczególną uwagę na okoliczność, że w przeszłości polski ustawodawca wprost posługiwał się wskazaną kategorią wyłącznie na gruncie dwóch regulacji ustawowych określających obszary dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia (co miało miejsce – w latach 2003–2014 – na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej pierwotnym brzmieniu oraz – w latach 2016–2017 – na gruncie ustawy o związkach metropolitalnych w całym okresie jej obowiązywania ).

Również w obecnym stanie prawnym kategoria „obszaru metropolitalnego” nie jest powszechnie wykorzystywana przez polskiego ustawodawcę na potrzeby określenia obszarów dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia, gdyż jest ona przewidziana wyłącznie na gruncie jednej regulacji ustawowej – a mianowicie na gruncie ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w aktualnym brzmieniu, obowiązującym od 1.01.2016 r. i ustalonym przez, wspomnianą już wyżej, ustawę z 9.09.2015 r. o związkach metropolitalnych) . Co więcej, warto już w tym miejscu zasygnalizować (uprzedzając dalsze rozważania poczynione w tej pracy), że w obecnym stanie prawnym polski ustawodawca przyjął szczególnie wąski zakres zastosowania kategorii „obszaru metropolitalnego”, ograniczając go wyłącznie do obszaru działania związku metropolitalnego . Tym samym – w mojej ocenie – w świetle istniejących aktualnie regulacji ustawowych nie jest zasadne odnoszenie kategorii „obszarów dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia” do kategorii „obszarów metropolitalnych” (a zatem – na potrzeby prowadzonych w tej pracy rozważań poświęconych instytucji zintegrowanych inwestycji terytorialnych – takie odniesienia nie będą czynione).

W uzupełnieniu powyższego trzeba równocześnie wskazać, że poprzez sformułowanie „zarządzanie sprawami wspólnymi dla dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia” należy – na potrzeby tej pracy – rozumieć wszelkie działania (w tym między innymi realizację wspólnych inwestycji), które są podejmowane w odniesieniu do spraw wspólnych dla obszaru dużego miasta (lub kilku sąsiadujących ze sobą oraz powiązanych wzajemnie dużych miast) i jego (lub ich) urbanizowanego otoczenia. Działania te – co zarazem istotne – nie mogą być postrzegane jako „punktowe” projekty (odnoszące się wyłącznie do spraw istotnych dla dużego miasta – względnie dla kilku sąsiadujących ze sobą oraz powiązanych wzajemnie dużych miast – lub też wyłącznie do spraw istotnych dla zurbanizowanego otoczenia takiego miasta lub miast), lecz muszą odnosić się do spraw istotnych z perspektywy całego większego obszaru, który obejmuje zarówno duże miasto (lub kilka sąsiadujących ze sobą oraz powiązanych wzajemnie dużych miast), jak i jego (lub ich) zurbanizowane przedmieścia.

Pod pojęciem „zintegrowanych inwestycji terytorialnych” należy natomiast rozumieć – przewidziany od relatywnie niedługiego czasu w polskim porządku prawnym na gruncie ustawowym (uregulowanym ustawą spójnościową 2014–2020 ) – szczególny sposób zarządzania sprawami wspólnymi dla dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia. Sposób ten opiera się na realizacji wspólnych inwestycji na obszarze dużego miasta (lub kilku sąsiadujących ze sobą oraz powiązanych wzajemnie dużych miast) i jego (lub ich) zurbanizowanego otoczenia oraz zakłada w tym zakresie stworzenie modelu instytucjonalnej współpracy w polskim porządku prawnym jednostek samorządu terytorialnego różnych szczebli. Zintegrowane inwestycje terytorialne – w świetle ustawy spójnościowej 2014–2020 – mogą być przy tym uznane za, opierający się na współpracy jednostek samorządu terytorialnego, instrument rozwoju terytorialnego .

W kontekście wyżej poczynionych ustaleń na temat instytucji zintegrowanych inwestycji terytorialnych wskazuje się wręcz na okoliczność, iż zintegrowane inwestycje terytorialne stanowią zarówno nowy model współpracy jednostek samorządu terytorialnego, jak i nowy jakościowo instrument współpracy tychże jednostek . Można równocześnie wskazać, że użycie w tym kontekście terminu „model” akcentuje konieczność współpracy samorządów, które wspólnie z władzami województwa identyfikują cele do osiągnięcia oraz wyznaczają inwestycje, których realizacja pozwoli osiągnąć uprzednio zidentyfikowane potrzeby. Z kolei użycie w tym kontekście terminu „instrument” ma związek z tworzeniem wspólnych zintegrowanych przedsięwzięć służących kompleksowemu rozwiązaniu problemów konkretnego miasta oraz samorządów znajdujących się w jego oddziaływaniu . Istotne przy tym jest, że zintegrowane inwestycje terytorialne zostały uregulowane w polskim prawie na gruncie ustawowym w oparciu o – wprowadzoną do polskiego porządku prawnego w 2014 roku w wyniku wejścia w życie nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – kategorię „miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego” (czyli obszaru miasta wojewódzkiego będącego siedzibą władz samorządu województwa lub wojewody i – stanowiącego bezpośrednie otoczenie ośrodka wojewódzkiego – obszaru powiązanego nim funkcjonalnie ), która w polskim porządku prawnym zastąpiła kategorię „obszaru metropolitalnego” (w kształcie pierwotnie zaaprobowanym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) . Tym samym zintegrowane inwestycje terytorialne należy też – w sensie ścisłym – postrzegać jako mechanizm realizacji wspólnych inwestycji przez jednostki samorządu terytorialnego różnych szczebli w obrębie szczególnej kategorii obszaru dużego miasta (lub kilku sąsiadujących ze sobą oraz powiązanych wzajemnie dużych miast) i jego (lub ich) zurbanizowanego otoczenia, a mianowicie w obrębie miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego . Powyższe ustalenia wymagają zarazem poczynienia równoczesnego zastrzeżenia i wskazania w tym miejscu, iż miasta wojewódzkie i obszary powiązane z nimi funkcjonalnie stanowią obligatoryjny obszar realizacji zintegrowanych inwestycji terytorialnych . Fakultatywnie z kolei zintegrowane inwestycje terytorialne mogą być realizowane w obrębie jeszcze nieco innej szczególnej kategorii obszaru dużego miasta (lub kilku sąsiadujących ze sobą oraz powiązanych wzajemnie dużych miast) i jego (lub ich) zurbanizowanego otoczenia, a mianowicie na obszarze innych dużych miast (niż miasta wojewódzkie) i obszarów powiązanych z nimi funkcjonalnie .

W pierwszym rozdziale prezentowanej pracy zostaje w sposób kompleksowy zrekonstruowana konstytucyjna koncepcja samorządu terytorialnego, która jest współcześnie przewidziana w polskim porządku prawnym. Zrekonstruowanie tej koncepcji następuje z uwzględnieniem regulacji wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. Ponadto – w uzupełnieniu konstytucyjnej koncepcji samorządu terytorialnego – zostają także poczynione pewne odniesienia do obowiązujących w Polsce regulacji rangi ustawowej oraz – stanowiących część polskiego porządku prawnego – regulacji wynikających z prawa międzynarodowego publicznego i prawa Unii Europejskiej dotyczących materii samorządu terytorialnego.

W drugim z kolei rozdziale pracy – na tle konstytucyjnej koncepcji samorządu terytorialnego w Polsce – zostaje przedstawiona w sposób ogólny kwestia zarządzania sprawami wspólnymi dla dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia w polskim porządku prawnym. W tym zakresie rozważania koncentrują się w szczególności na ukazaniu – przyjmowanych się w polskim porządku prawnym w świetle konstytucyjnej koncepcji samorządu terytorialnego – regulacji mających stanowić rozwiązanie szczególnych problemów zarządzania sprawami wspólnymi dla dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia – i ściśle powiązanych z powyższym zagadnieniem regulacji mających stanowić rozwiązanie szczególnych problemów zadań i ustroju samorządu dużych miast (wraz z dokonaniem jednoczesnej oceny tych regulacji).

Trzeci rozdział niniejszej pracy jest natomiast w sposób ścisły ukierunkowany na przedstawienie instytucji zintegrowanych inwestycji terytorialnych w polskim porządku prawnym w kontekście konstytucyjnej koncepcji samorządu terytorialnego. W tym zakresie rozważania koncentrują się zarówno na przedstawieniu samych założeń instytucji zintegrowanych inwestycji terytorialnych w świetle polskich regulacji prawnych (w tym postrzeganych jako jeden ze sposobów zarządzania sprawami wspólnymi dla dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia), jak i na dokonaniu oceny istniejących regulacji prawnych w zakresie instytucji zintegrowanych inwestycji terytorialnych, na nakreśleniu form prawnych – w jakich może być realizowana współpraca w formule takich inwestycji – oraz na zasygnalizowaniu zagadnienia praktycznych przejawów realizacji zintegrowanych inwestycji terytorialnych w polskim porządku prawnym. Równocześnie w tym rozdziale poczyniono odrębny wywód na temat sposobu postrzegania instytucji zintegrowanych inwestycji terytorialnych w świetle – rekonstruowanej w tej pracy – konstytucyjnej koncepcji samorządu terytorialnego w Polsce.

Rozważania w poszczególnych rozdziałach prezentowanej pracy prowadzone są z uwzględnieniem kilku różnych metod badawczych. Przede wszystkim zastosowanie znajduje metoda analityczna, obejmująca zarówno analizę dogmatyczno-prawną, jak i prakseologiczną. Rozważania opierające się na metodzie analitycznej obejmują analizę literatury przedmiotu, jak również analizę regulacji prawnych oraz innych dokumentów dotyczących zarówno konstytucyjnej koncepcji samorządu terytorialnego w Polsce, jak i zagadnienia sposobu zarządzania sprawami wspólnymi dla dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia w Polsce oraz samej instytucji zintegrowanych inwestycji terytorialnych.

W oparciu o metodę analityczną w pierwszej kolejności poddano analizie – w sposób możliwie najbardziej kompleksowy – konstytucyjną koncepcję samorządu terytorialnego. W dalszym z kolei etapie rozważań (prowadzonych w odniesieniu do tej koncepcji) zostaje przeanalizowany mechanizm realizacji wspólnych inwestycji na obszarze dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia w Polsce oraz sama instytucja zintegrowanych inwestycji terytorialnych. Przeanalizowane zostają zarówno sposoby zarządzania sprawami wspólnymi na obszarze dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia, jak i – w tym kontekście – podstawowe założenia instytucji zintegrowanych inwestycji terytorialnych, możliwe do realizacji formy prawne w obrębie tych inwestycji oraz sposób postrzegania instytucji zintegrowanych inwestycji terytorialnych w kontekście konstytucyjnej koncepcji samorządu terytorialnego w Polsce.

Dokonanie analizy w wyżej wskazanym zakresie skoncentrowane jest równocześnie na podjęciu próby odpowiedzi na pytanie, czy instytucja zintegrowanych inwestycji terytorialnych jest możliwa do pogodzenia ze – sformułowaną na gruncie Konstytucji RP – koncepcją samorządu terytorialnego. W oparciu o metodę analityczną zostaje równocześnie podjęta próba przeanalizowania kwestii, w której formie prawnej i w jakich przypadkach współpraca może być realizowana najbardziej efektywnie. Co więcej, praca jest również ukierunkowana na podjęcie próby analizy problemu, jak należy postrzegać działania w formule zintegrowanych inwestycji terytorialnych na tle innych – postulowanych lub przyjętych w polskim porządku prawnym – sposobów zarządzania sprawami wspólnymi dla dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia. W tej pracy poruszona jest również powiązana z tym zagadnieniem kwestia, czy zintegrowane inwestycje terytorialne mogą skutecznie zastąpić rozwiązania polegające na wprowadzeniu specjalnych jednostek samorządu terytorialnego na obszarach obejmujących duże miasto (lub kilka sąsiadujących ze sobą i powiązanych wzajemnie dużych miast) oraz jego (lub ich) zurbanizowane otoczenie.

Prowadzone w niniejszej pracy rozważania obejmują też analizę praktycznych przejawów realizacji formuły zintegrowanych inwestycji terytorialnych. Analiza w tym zakresie zostanie przeprowadzona z punktu widzenia polskiego porządku prawnego i z perspektywy polskiej praktyki ustrojowej.

Ponadto w prezentowanej pracy – w odniesieniu do konstytucyjnej koncepcji samorządu terytorialnego oraz w odniesieniu do zagadnienia sposobu zarządzania sprawami wspólnymi na obszarze dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia w Polsce oraz do instytucji zintegrowanych inwestycji terytorialnych – poczyniono odwołania do metody historycznej i przedstawiono dotychczasowe rozwiązania podejmowane na polskim gruncie dotyczące zarówno sposobu uregulowania konstytucyjnej koncepcji samorządu terytorialnego, jak i sposobu zarządzania sprawami wspólnymi dla obszarów dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia. W pewnym – bardzo ograniczonym – zakresie zastosowano również metodę komparatystyczną, za pomocą której są sygnalizowane – na tle polskich rozwiązań – generalne wnioski płynące z wybranych doświadczeń innych państw dotyczących zagadnienia zarządzania sprawami wspólnymi dla obszarów dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia.