Kornberger-Sokołowska Elżbieta, Zasada adekwatności w systemie finansów samorządu terytorialnego w Polsce

Zasada adekwatności środków do zadań traktowana jest europejskim i konstytucyjnym standardem systemu finansów samorządu terytorialnego w Polsce i w innych krajach europejskich. Zasada ta oznacza postulat właściwego ukształtowania systemu źródeł zasilania budżetów samorządu terytorialnego w związku z prawnie ukształtowanym zakresem zadań samorządu terytorialnego. Jest ona istotną przesłanką realizacji zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, ujmowanej wielopłaszczyznowo i posiadającej konstytucyjne gwarancje realizacji. Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego wyraża się w prawie do posiadania własnych budżetów opartych na właściwym systemie dochodów i przychodów, zapewniającym możliwość samodzielnej realizacji zadań publicznych na podstawie i w zakresie wyznaczonym przez obowiązujące normy prawne. Zasada adekwatności wyznacza także kryteria oceny systemu finansów samorządu terytorialnego oraz niezbędne jego modyfikacje.

Zasadniczym celem pracy jest przeprowadzenie analizy treści zasady adekwatności, uwarunkowań jej realizacji przez system dochodów oraz zadań jednostek samorządu terytorialnego, a także wskazanie przejawów naruszania tej zasady i zdiagnozowanie przyczyn tego zjawiska. Kolejnym celem jest wskazanie gwarancji realizacji tej zasady - także w kontekście innych zasad warunkujących konstrukcję systemu finansów jednostek samorządu terytorialnego.

Ze względu na duży stopień ogólności, gdy chodzi o jej normatywny wyraz, treść tej zasady określana jest na gruncie doktryny i orzecznictwa, zwłaszcza Trybunału Konstytucyjnego.

Celem pracy nie jest prezentacja systemu finansów samorządu terytorialnego, tak jak ma to miejsce w ujęciu podręcznikowym, lecz wskazanie tych elementów systemu, które mają istotne znaczenie dla jego oceny z punktu widzenia respektowania zasady adekwatności środków do zadań.

Przeprowadzone rozważania mają głównie charakter teoretyczny, choć jednocześnie ich celem jest wskazanie, czy i dlaczego dochodzi do naruszeń tej zasady, a także, czy możliwa jest intensyfikacja działań związanych z wzmocnieniem instytucjonalnych zabezpieczeń przeciwdziałających naruszeniu zasady adekwatności. Problematyka ta ma doniosłe znaczenie praktyczne, gdyż spór o właściwą ocenę, czy na skutek działań prawodawcy zasada została naruszona lub czy projektowane działania w tym zakresie grożą jej naruszeniem, jest stałym elementem dyskursu publicznego. O ile zasada ta jest przede wszystkim łączona z działaniami prawotwórczymi, o tyle byłoby nadmiernym uproszczeniem nie dostrzegać problemu jej naruszania w procesie stosowania prawa. Prawo odnosi się zatem do obu sfer funkcjonowania systemu finansów publicznych - prawotwórczej działalności organów państwa oraz stosowania norm prawa finansowego zarówno przez organy administracji publicznej, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych oraz powszechnych.

Istotna rola Trybunału Konstytucyjnego w interpretowaniu treści tej zasady, jak i wytyczeniu właściwych standardów finansów publicznych, w tym finansów jednostek samorządu terytorialnego, nie mogła być w pracy pominięta, stąd też zostało przedstawione zarówno orzecznictwo Trybunału w tym zakresie, jak i wnioski z niego płynące. Opracowanie zwraca uwagę nie tylko na właściwy dobór instrumentów umożliwiających zgromadzenie zasobu środków finansowych pozwalających na wykonywanie przypisanych samorządom zadań, ale także na właściwy podział odpowiedzialności za realizację zadań publicznych pomiędzy administrację rządową i samorządową, z uwzględnieniem konieczności zabezpieczenia właściwej stabilności w całym systemie finansów publicznych.

Opracowanie odnosi się przede wszystkim do kwestii właściwego ukształtowania systemu finansów jednostek samorządu terytorialnego z punktu widzenia zasady adekwatności środków do zadań w warunkach polskich realiów prawnoustrojowych samorządu terytorialnego. Specyfika systemów finansów samorządu terytorialnego w poszczególnych krajach, wynikająca z odmiennych uwarunkowań historycznych, systemowych i ustrojowych funkcjonowania samorządu terytorialnego, nie pozwala na przeprowadzenie analogii i porównania mankamentów systemowych związanych z realizacją zasady adekwatności bez głębszej analizy całego systemu i szerszego kontekstu. O ile w Polsce, na skutek wielu przejawów roszczeniowej postawy jednostek samorządu terytorialnego wobec państwa, akcentuje się niedobory środków finansowych w stosunku do zadań przypisywanych jednostkom samorządu terytorialnego, o tyle w innych krajach znacznie większy nacisk kładzie się na kwestie usprawnienia systemów finansów samorządowych w warunkach dysponowania przez jednostki samorządu terytorialnego ograniczonymi zasobami środków publicznych .