Gromek Zbigniew, Zasada samodzielności samorządu terytorialnego w Konstytucji RP

1. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego . Powyższe stwierdzenie w sposób najbardziej zwięzły wyraża istotę samorządności terytorialnej, a jednocześnie wskazuje na podstawowy warunek istnienia samorządu. Nie można bowiem mówić o powierzeniu mieszkańcom decydowania w sprawach lokalnych (samorządność terytorialna), jeżeli nie zostanie zapewniony szeroki zakres swobody w określaniu sposobu załatwiania tych spraw (samodzielność samorządu). Z tego względu samorządność i samodzielność pozostają pojęciami bezpośrednio z sobą powiązanymi – określenie danej struktury mianem samorządu implikuje przyznanie jej samodzielności o określonej treści i zakresie. Tak rozumiana samodzielność ma charakter zarówno statyczny, jak i dynamiczny. Z jednej strony, stanowi podstawowy element prawnej konstrukcji samorządu przesądzający o jego odmienności względem pozostałych struktur państwa. Z drugiej strony, jest wartością wymagającą stałego urzeczywistniania i ochrony.

Wyjaśniając pojęcie samodzielności w odniesieniu do instytucji samorządu terytorialnego, należy stwierdzić, że wyznacza ono relacje między samorządem a państwem. Z jednej strony, utworzenie instytucji samorządu jest następstwem suwerennej decyzji państwa. Państwo wyznacza także zasady działania samorządu i zakres wykonywanych przezeń zadań. Z drugiej jednak strony, decyzja o utworzeniu samorządu, stanowiąca swoisty przejaw samoograniczenia się władzy państwowej, ma charakter związany. Pociąga za sobą nieodzownie konieczność nadania samorządowi samodzielnego charakteru. Samodzielność ta nie może mieć przy tym wyłącznie charakteru formalnego, wyrażając się w ustanowieniu określonej zasady prawnej, choćby zasada ta została zapisana na poziomie konstytucyjnym. Po stronie państwa istnieje szereg dalszych obowiązków. W wymiarze prawnym zalicza się do nich wymóg wprowadzenia rozwiązań instytucjonalnych, warunkujących samodzielność samorządu. Obejmują one m.in. nadanie samorządowi odrębnej struktury organizacyjnej, przyznanie osobowości prawnej, przyznanie praw majątkowych i in. Kolejną z powinności państwa wynikającą z zasady samodzielności jest powstrzymywanie się organów państwa od ingerencji w działalność samorządu, a jednocześnie stworzenie odpowiednich instrumentów ochronnych w tym względzie. Wreszcie państwo zobowiązane jest podejmować działania, które zapewnią rzeczywistą samodzielność. Oznacza to m.in. nakaz przyznania samorządowi szerokiego zakresu swobody w decydowaniu o sposobie realizacji przypisanych zadań, wyposażenie samorządu w adekwatne środki finansowe itd. Bez realizacji powyższych obowiązków samorząd – pozbawiony samodzielności – stanie się jedynie zdekoncentrowaną, a nie zdecentralizowaną formą administracji publicznej.

2. W najnowszej historii Polski instytucja samorządu terytorialnego pozostaje nierozerwalnie związana z procesem przemian ustrojowo-demokratycznych, zainicjowanych w 1989 r. Postulat przywrócenia samorządności – w pierwszym kroku na poziomie gmin – od samego początku transformacji był uznawany za konieczny, a zarazem fundamentalny element demokratyzacji . Reforma ustroju konstytucyjnego państwa, znajdująca wyraz w ustawie z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej , uzupełniła katalog zasad ustroju o zasadę udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy , a ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej unormowano na szczeblu konstytucyjnym podstawowe zasady organizacji i funkcjonowania gmin, na czele z zasadą samodzielności. Realizację tych unormowań stanowiły przepisy uchwalonej w tym samym dniu ustawy o samorządzie terytorialnym . Regulacja wprowadzona nowelą konstytucyjną z 29 grudnia 1989 r. została następnie – w zasadniczym stopniu – powtórzona w ustawie konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym . Postanowienia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. stanowią kontynuację, a jednocześnie w niektórych aspektach uszczegółowienie i rozwinięcie rozwiązań dotyczących samorządu terytorialnego, przyjętych w latach 1989–1990 i 1992.

Ponad trzydzieści lat funkcjonowania samorządu terytorialnego potwierdziło, że jest to jedna z najważniejszych instytucji Rzeczypospolitej, zaś samo przywrócenie samorządu zalicza się do najważniejszych osiągnięć polskiej transformacji ustrojowej . Te trzydzieści lat stanowi zasadniczo okres umacniania i poszerzania samorządności w wymiarze organizacyjnym (wprowadzenie samorządu na poziomie powiatowym i wojewódzkim w 1999 r.), zadaniowym (zwiększenie zakresu zadań realizowanych przez samorząd) czy finansowym. To również okres kształtowania samorządu jako instytucji obywatelskiej. Występujące problemy o charakterze systemowym dotyczące samorządu, wyrażające się m.in. w ograniczeniu samodzielności decyzyjnej organów samorządu, niedostatkach w finansowaniu zadań samorządowych, poszerzaniu nadzoru nad samorządem, pozbawianiu samorządu niektórych zadań czy braku uwzględnienia głosu reprezentacji samorządu w działalności ustawodawcy, nie zmieniają jednoznacznie pozytywnej oceny instytucji samorządu terytorialnego po 1990 roku.

3. Wskazując na znaczenie samorządu terytorialnego we współczesnym państwie, na wyróżnienie zasługują trzy podstawowe kwestie. Po pierwsze, samorząd oznacza włączenie obywateli w proces decydowania o sprawach publicznych. W ten sposób dochodzi do upodmiotowienia mieszkańców – nie stanowią oni jedynie adresatów władczych działań państwa, ale stają się rzeczywistym podmiotem władzy. Sprzyja to urealnieniu zasady suwerenności Narodu, która jest jedną z naczelnych zasad ustroju państwa (zob. art. 4 konstytucji). Udział obywateli w rządzeniu na poziomie samorządowym nie sprowadza się przy tym do udziału w wyborach. To mieszkańcy bezpośrednio tworzą samorząd i decydują o jego działalności, wywierając – bezpośrednio i pośrednio – wpływ na proces rządzenia. Co więcej, skoro mieszkańcy stanowią podmiot samorządu, to nie tylko zostają w ten sposób włączeni w mechanizm sprawowania władzy, ale jednocześnie zostaje na nich przeniesiona współodpowiedzialność za proces rządzenia. Przekłada się to na wzrost zainteresowania sprawami publicznymi i zaangażowania w nie. Mieszkańcy stają się bezpośrednio beneficjentami zarówno sukcesów, jak i porażek zarządzania sprawami publicznymi na szczeblu lokalnym. W tym kontekście należy pamiętać, że utworzenia samorządu nie można sprowadzać do procesu dekoncentracji, a więc przeniesienia wykonywania zadań na niższe struktury. Rzeczywistym celem jest realna decentralizacja, a więc przekazanie mieszkańcom poszczególnych jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa – gmin, powiatów i województw – realnego zarządzania sprawami publicznymi o charakterze lokalnym. Po drugie, część spraw współczesnego państwa ma z założenia charakter lokalny. W konsekwencji ich wykonywanie musi następować na poziomie lokalnym, wymaga bowiem uwzględnienia potrzeb, specyfiki obszaru, dla jakiego są wykonywane oraz interesu samych mieszkańców. Określając sposób wykonywania tych zadań, konieczne jest przyjęcie perspektywy mieszkańców, w której podstawowym paradygmatem wyznaczającym kierunek działania powinien być interes wspólnoty samorządowej. Przekazując realizację zadań lokalnych bądź regionalnych mieszkańcom, wydatnie skraca się dystans między ośrodkiem decyzyjnym a adresatami danego zadania, co ma kapitalne znaczenie w kwestii wpływu mieszkańców na procesy decyzyjne. Po trzecie, samorządność zapewnia większą efektywność wykonywania zadań na szczeblu lokalnym. Z tego punktu widzenia samorząd staje się instytucją konieczną, niezbędnym elementem zarządzania sprawami publicznymi na poziomie lokalnym.

4. Celem monografii jest rekonstrukcja zasady samodzielności samorządu terytorialnego w kształcie nadanym przez przepisy konstytucji z 1997 r., ze szczególnym uwzględnieniem wyodrębnionych przez ustrojodawcę atrybutów samodzielności przysługującej samorządowi (organizacyjnej, majątkowej, finansowej, podmiotowości prawnej i in.). Analiza powyższej problematyki została przeprowadzona na podstawie następujących założeń wyznaczających przedmiot, zakres i metodologię badań.

Pierwsze założenie badawcze dotyczy źródeł i znaczenia zasady samodzielności samorządu terytorialnego. Przyjęto, że przepisy konstytucji, w szczególności jej art. 16 i art. 165 ust. 2, konstytuują zasadę samodzielności samorządu terytorialnego. Zasada ta jest koniecznym składnikiem ustroju samorządu terytorialnego. Stanowi przy tym najważniejszą spośród zasad dotyczących samorządu i przesądza o jego istocie. Bez samodzielności nie można mówić o instytucji samorządu terytorialnego, z kolei tenże samorząd stanowi konieczny i istotny element aparatu władzy publicznej w państwie realizującym zasadę decentralizacji władzy (art. 15 konstytucji). Samodzielność przysługująca samorządowi ma charakter wieloaspektowy, znajdując wyraz w szczegółowych postanowieniach ustawy zasadniczej odnoszących się do samorządu. W konsekwencji poszczególne rozwiązania instytucjonalne dotyczące samorządu (m.in. przyznanie samorządowi podmiotowości prawnej, praw majątkowych, prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, prawa do stowarzyszania się jednostek samorządu, wymóg zapewnienia odpowiedniego finansowania) nie mają charakteru autonomicznego, ale służą urzeczywistnieniu samodzielnej pozycji samorządu w ramach aparatu władzy publicznej. Ustalając treść zasady samodzielności, należy uwzględnić ogół rozwiązań konstytucyjnych dotyczących samorządu. Podstawowe znaczenie ma zasada, w świetle której samodzielność samorządu jest względna, będąc kształtowana – w państwie jednolitym – w ramach ustaw. Wyznaczając sposób realizacji zadań przez samorząd, ustawodawca może zatem w istotnym stopniu ograniczać zakres przysługującej samorządowi samodzielności.

Drugie z założeń badawczych przyjmuje, że przepisy konstytucji pozwalają w sposób wyczerpujący zrekonstruować zasadę samodzielności samorządu terytorialnego. Dlatego ustalenie treści powyższej zasady następuje na podstawie analizy rozwiązań przyjętych w ustawie zasadniczej. Szczególną rolę w interpretacji przepisów konstytucyjnych odgrywa orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Odkodowując treść norm konstytucyjnych dotyczących samodzielności samorządu, trzeba zatem przede wszystkim uwzględnić orzecznictwo konstytucyjne. Interpretacja przyjęta przez sąd konstytucyjny może zarazem znacząco modyfikować kształt zasady samodzielności wynikający z brzmienia przepisów konstytucyjnych. W dalszej kolejności źródłem dla ustalenia treści konstytucyjnej zasady samodzielności jest nauka prawa, w tym doktryna prawa konstytucyjnego. Trzeba równocześnie zastrzec, że w przypadku zasady samodzielności samorządu terytorialnego znajduje zastosowanie koncepcja autonomii pojęć konstytucyjnych . Ustalając treść zasady samodzielności, należy zatem przede wszystkim uwzględniać treść konstytucji, co w pewnych aspektach może prowadzić do rozumienia odmiennego od przyjmowanego dotychczas w doktrynie. Odnosi się to zwłaszcza do koncepcji sformułowanych przed wejściem w życie obecnej konstytucji.

Wymaga podkreślenia, że uznając orzecznictwo za jedno ze źródeł, na podstawie którego następuje ustalenie treści zasady samodzielności samorządu, ograniczono się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Pominięto natomiast orzecznictwo innych sądów, zwłaszcza sądów administracyjnych . Wynika to stąd, że rzeczywiste i wiążące ustalenie treści norm konstytucyjnych, co odnosi się m.in. do zasady samodzielności samorządu terytorialnego, jest dokonywane przede wszystkim przez Trybunał Konstytucyjny. Z kolei orzecznictwo sądów administracyjnych odwołuje się wprawdzie do norm konstytucyjnych, przyjmując jednak ich znaczenie ustalone przez sąd konstytucyjny. Tym samym rozstrzygnięcia sądów administracyjnych nie mają w praktyce samoistnego znaczenia dla ustalenia treści zasady samodzielności samorządu terytorialnego . Nie oznacza to natomiast, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie wywiera bardzo istotnego wpływu na zakres przysługującej samorządowi samodzielności. Orzekając przykładowo w kwestii dopuszczalności konkretnych postanowień zawartych w aktach prawa miejscowego, sądy kształtują zarazem zakres samodzielności samorządu w zakresie prawotwórstwa. Jest to jednak kwestia praktyki ustrojowej, której analiza nie stanowi zasadniczo celu niniejszej monografii.

Trzecie założenie badawcze wiąże się z zagadnieniem realizacji na szczeblu ustawowym konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego. Specyfiką zasad konstytucyjnych, a więc również zasady samodzielności samorządu jest bowiem to, że są one w pierwszej kolejności adresowane do ustawodawcy. Zatem to ustawodawca urzeczywistnia daną zasadę przez przyjęcie konkretnych rozwiązań prawnych. Na tym tle pojawia się pytanie, czy i w jakim stopniu, rekonstruując treść konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu, należy uwzględnić regulacje przyjęte na poziomie ustawowym. W prezentowanej monografii przedstawiono najważniejsze regulacje prawne przyjęte w ustawach, realizujące zasadę samodzielności samorządu . Przykładowo w odniesieniu do samodzielności w sferze prawotwórstwa przybliżono rozwiązania ustawowe dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego, a przy omawianiu prawa do zrzeszania się jednostek samorządu przedstawiono najważniejsze przepisy ustawowe w tej materii. Zamiarem badawczym nie była jednak szczegółowa analiza rozwiązań ustawowych, lecz tylko wskazanie najważniejszych przejawów realizacji zasady samodzielności w ustawodawstwie. W konsekwencji przepisy ustawowe dotyczące samodzielności samorządu poddane zostały analizie wybiórczo celem zobrazowania, jak poszczególne atrybuty samodzielności samorządu przewidziane przez ustrojodawcę są urzeczywistniane na płaszczyźnie ustawowej.

Oprócz zasadniczego celu monografii można wyróżnić także zamierzenia o charakterze drugoplanowym. Pierwsze z nich obejmuje zebranie, usystematyzowanie i krytyczną ocenę dotychczasowych wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do zasady samodzielności samorządu. Drugim celem jest wypracowanie modelu samodzielności samorządu terytorialnego. Model ten znajduje autonomiczną podstawę konstytucyjną, przy czym nie we wszystkich elementach pozostaje zbieżny z rozumieniem samodzielności przyjmowanym w praktyce ustrojowej i znajdującym potwierdzenie w orzecznictwie. W tym kontekście można zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych samodzielność samorządu jest postrzegana przede wszystkim jako swoboda działania organów samorządu w zakresie wyznaczonym przez ustawodawcę. Zatem to ustawodawca kreuje swobodnie zakres przysługującej samorządowi samodzielności. Tymczasem samodzielność samorządu w jej ujęciu konstytucyjnym powinna być rozumiana jako dyrektywa nakładająca na ustawodawcę obowiązek pozostawienia samorządowi możliwie szerokiej swobody w określaniu sposobu wykonywania zadań własnych. Przyznanie samorządowi swobody decyzyjnej nie jest zatem warunkowane wyłącznie uznaniem ustawodawcy, jego dobrą wolą, ale stanowi realny obowiązek wynikający z konstytucji. Motywem przewodnim konstytucyjnego rozumienia zasady samodzielności jest ponadto poszerzanie i stałe umacnianie samodzielności. Podobnie zawężające rozumienie zasady samodzielności w stosunku do wzorca konstytucyjnego można odnaleźć w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w sferze postrzegania istoty zadań własnych czy w aspekcie samodzielności finansowej samorządu. Przyjmowana na tym polu interpretacja zasługuje na krytyczną ocenę jako nieodpowiadająca konstytucyjnemu modelowi samodzielności. Model samodzielności samorządu zrekonstruowany na podstawie regulacji konstytucyjnej może również odbiegać od stanowisk wyrażanych w tym względzie przez doktrynę (np. w kwestii podstaw prawnych działania samorządu, podmiotowości publicznoprawnej samorządu, samodzielności w aspekcie finansowym).

5. Problematyka samorządu terytorialnego, podobnie jak przysługującej mu samodzielności, przejawia się w wielu płaszczyznach. Zagadnienie samodzielności samorządu może stanowić przedmiot rozważań w wymiarze prawnym, politologicznym czy socjologicznym, opierać się na konstrukcji przyjętej w Polsce, w innych państwach bądź na płaszczyźnie prawnomiędzynarodowej, obejmując przy tym rozwiązania historyczne lub aktualne. Uwzględnienie wszystkich wymienionych płaszczyzn w jednym opracowaniu nie jest ani możliwe, ani zasadne. Stanowią one zresztą przedmiot wielu opracowań szczegółowych, często o charakterze monograficznym. Prezentowane opracowanie koncentruje się wokół analizy samodzielności samorządu terytorialnego w kontekście prawnym, w ujęciu nadanym przez przepisy konstytucji z 1997 r. Przyjęty zakres skutkuje całkowitym pominięciem m.in. zagadnień historycznych, prawnoporównawczych czy politologicznych. Zarazem zastosowana została metoda analizy dogmatycznej, polegającej na badaniu rozwiązań prawnych dotyczących samodzielności samorządu. Pozostawia to w znacznym stopniu poza zakresem zainteresowania kwestię realizacji zasady samodzielności w praktyce ustrojowej.

6. Przyjęte założenia badawcze (pkt 4) i zakres problematyki podlegającej analizie (pkt 5) determinują strukturę opracowania. Przyjęto, że elementami kształtującymi treść konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego są: 1) pojęcie „samorząd terytorialny” w znaczeniu nadanym przez Konstytucję; 2) zasady konstytucyjne wyznaczające pozycję samorządu terytorialnego w aparacie władzy publicznej, przesądzające o relacjach samorządu z innymi władzami; 3) pojęcie „samodzielność samorządu terytorialnego” wraz z określeniem ram konstytucyjnych, w jakich samodzielność ta się kształtuje; 4) poszczególne aspekty samodzielności samorządu terytorialnego, wymienione w konstytucji (samodzielność organizacyjna, majątkowa, finansowa, podmiotowość prawna itd.); 5) nadzór nad działalnością samorządu jako podstawowy instrument ograniczający samodzielność samorządu; 6) przyznanie samorządowi sądowych gwarancji ochrony samodzielności. Analizie wymienionych komponentów treściowych zasady samodzielności samorządu terytorialnego odpowiada układ kolejnych rozdziałów monografii.

Rozdział pierwszy („Samorządy w ujęciu konstytucji z 1997 r.”) koncentruje się na analizie pojęcia „samorząd” w płaszczyźnie prawnej ze szczególnym uwzględnieniem samorządu terytorialnego. Ustalenie treści pojęć „samorząd” oraz „samorząd terytorialny” zostało przeprowadzone na podstawie regulacji zawartej w konstytucji z 1997 r., przy uwzględnieniu stanowiska doktryny i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W dalszej kolejności przedstawione zostały relacje między państwem a samorządem terytorialnym, jak również scharakteryzowano zadania realizowane przez samorząd. W rozdziale pierwszym przeprowadzono ponadto charakterystykę innych – poza samorządem terytorialnym – form samorządu przewidzianych w konstytucji. Konstrukcja tych samorządów opiera się na zasadzie samodzielności w stosunku do państwa, wspólny pozostaje także szereg innych rozwiązań prawnych dotyczących samorządów. Uwzględnienie tej perspektywy pozwoliło na całościowe ujęcie instytucji samorządu w kształcie nadanym przez konstytucję z 1997 r.

Rozdział drugi („Konstytucyjne uwarunkowania samorządu terytorialnego”) poświęcony został zasadom konstytucyjnym bezpośrednio związanym z instytucją samorządu terytorialnego. Zaliczają się do nich zasada decentralizacji, zasada jednolitości państwa, zasada pomocniczości i zasada demokratycznego państwa prawnego. Przedstawiono je w zakresie, w jakim odnoszą się one do instytucji samorządu terytorialnego. Analiza wymienionych zasad ukierunkowana jest na wskazanie wpływu wywieranego przez nie na samorząd terytorialny i jego samodzielność. Zasady te wyznaczają kształt instytucji samorządu zarówno w wymiarze pozytywnym (zasada pomocniczości, zasada decentralizacji), jak i w wymiarze negatywnym, przez wprowadzenie ram dla działalności samorządu (zasada jednolitości). Z kolei zasady pochodne wyinterpretowane z klauzuli demokratycznego państwa prawnego mają najszerszy zakres zastosowania ze wszystkich zasad konstytucyjnych, w sposób naturalny odnoszą się zatem również do samorządu terytorialnego. Potrzeba omówienia w odrębnym rozdziale zagadnień obejmujących oddziaływanie wyróżnionych zasad konstytucyjnych na samorząd terytorialny i przysługującą mu samodzielność wynika z funkcji zasad konstytucyjnych. Wyznaczają one kontekst interpretacyjny szczegółowych postanowień ustawy zasadniczej. W konsekwencji konstytucyjna zasada samodzielności samorządu nie ma bytu autonomicznego – jej rzeczywista treść jest współkształtowana przez zasadę jednolitości państwa, zasadę decentralizacji, zasadę pomocniczości, jak i zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Rozdział trzeci („Samodzielność samorządu terytorialnego – istota i ograniczenia”) obejmuje analizę pojęcia „samodzielność samorządu”. Regulacja przyjęta w konstytucji, przy uwzględnieniu orzecznictwa sądu konstytucyjnego, nakazuje przyjąć, że pojęcie samodzielności samorządu w najbardziej syntetycznym ujęciu oznacza zdolność wspólnoty samorządowej do decydowania o sposobie wykonywania zadań lokalnych (regionalnych). Samodzielność ta jest przy tym konstrukcją w znacznym stopniu odmienną względem niezależności przypisanej przez ustrojodawcę niektórym organom państwa (np. sądom). Szczególną cechą samodzielności przysługującej samorządowi jest bowiem jej względny charakter – jest ona kształtowana w ramach ustaw, ponadto działalność samorządu podlega nadzorowi organów wymienionych w konstytucji. Z tego względu przedmiotem odrębnej analizy uczyniono kwestie związane z ograniczeniami w sferze samodzielności samorządu terytorialnego. W tym kontekście m.in. odniesiono się do zagadnienia koniecznego zakresu swobody, jaki powinien przysługiwać organom samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań własnych, a także do problematyki podstaw prawnych działalności samorządu w kontekście konstytucyjnej zasady legalizmu.

Rozdziały od czwartego do dziewiątego poświęcone są analizie wyróżnionych w konstytucji atrybutów (przejawów) zasady samodzielności samorządu terytorialnego. W rozdziale czwartym („Samodzielność organizacyjna samorządu terytorialnego”) zdefiniowano organizacyjny wymiar samodzielności przysługującej samorządowi. Odrębność organizacyjna, wyrażająca się w pierwszej kolejności w wydzieleniu organów samorządu terytorialnego w aparacie władzy publicznej, stanowi najbardziej widoczny zewnętrzny przejaw samodzielności samorządu terytorialnego, a zarazem jej konieczny warunek. W ramach szeroko rozumianej samodzielności organizacyjnej omówiono m.in. odrębność terytorialną (przypisanie jednostce samorządu określonego terytorium; osoby zamieszkałe na tym terytorium tworzą wspólnotę samorządową), personalną (przekazanie wspólnocie samorządowej uprawnienia do kreowania składu osobowego organów samorządu) i statutową (określenie wewnętrznej organizacji jednostki samorządu). W dalszej kolejności analizie poddano kwestię tworzenia przez organy samorządu odrębnych struktur umożliwiających współpracę między jednostkami samorządu w realizacji zadań publicznych (np. związki komunalne). Ponadto omówiono zagadnienie powoływania przez gminy jednostek pomocniczych (dzielnice, sołectwa) oraz wskazano na odrębności w organizacji niektórych gmin (np. m.st. Warszawa, gminy uzdrowiskowe).

Rozdział piąty („Podmiotowość prawna samorządu terytorialnego”) odnosi się do zagadnienia przyznania jednostkom samorządu osobowości prawnej. Odwołano się do przyjętego w doktrynie i orzecznictwie podziału na podmiotowość (osobowość) prawną w sferze prawa cywilnego i publicznego, wskazując na podstawy prawne przyznania tej podmiotowości i wynikające stąd skutki prawne. Wobec niespornego charakteru zagadnień osobowości cywilnoprawnej jednostek samorządu terytorialnego (kwestię tą przesądza jednoznacznie art. 165 ust. 1 konstytucji), jak i cywilistycznej natury tych zagadnień przeprowadzona analiza skupia się na wskazaniu podstaw prawnych osobowości cywilnoprawnej oraz jej wpływu na samodzielność przysługującą jednostkom samorządu. W dalszej kolejności pogłębionej i krytycznej analizie poddano zagadnienie podmiotowości publicznoprawnej samorządu terytorialnego. Wymieniony aspekt zalicza się do spornych obszarów z zakresu problematyki samorządu terytorialnego. W świetle poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny podmiotowość publicznoprawna zalicza się wprawdzie do koniecznych atrybutów samorządu, w orzeczeniu brakuje jednak wskazania podstaw dokonania takiej kwalifikacji ani wynikających stąd skutków. Dlatego w podsumowaniu przeprowadzonej analizy sformułowano tezę, że koncepcja przypisująca jednostkom samorządu podmiotowość publicznoprawną jest pozbawiona podstaw prawnych, co przesądza zasadniczo o jej nieprzydatności. W rozdziale piątym omówiono także kwestię dopuszczalności uznania jednostek samorządu terytorialnego za podmioty konstytucyjnych wolności i praw w rozumieniu rozdziału II konstytucji. Zagadnienie to jest istotne w kontekście ustalenia zakresu samodzielności samorządu terytorialnego, jak i samej istoty tego samorządu. Uznanie dopuszczalności zastosowania praw i wolności określonych w rozdziale II konstytucji do samorządu terytorialnego prowadziłoby mianowicie do uznania, że pozycja samorządu terytorialnego w istotnym stopniu zbliża się do pozycji podmiotów prywatnych.

Rozdział szósty („Samodzielność samorządu terytorialnego w sferze majątkowej”) podejmuje problematykę samodzielności samorządu terytorialnego w aspekcie majątkowym. Wiąże się to z przyznaniem jednostkom samorządu terytorialnego zdolności do bycia podmiotem praw właścicielskich (innych praw majątkowych), jak i z wyposażeniem samorządu w konkretne składniki majątkowe (mienie komunalne). Przedstawiono zagadnienie sposobu nabycia mienia przez jednostki samorządu terytorialnego. Analizie poddano kwestię podmiotów komunalnych, którym przysługują prawa majątkowe, a także scharakteryzowano treść prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego. Rozważono także, czy mienie komunalne zalicza się do kategorii mienia publicznego. Wreszcie, omówiony został zakres swobody przysługującej jednostkom samorządu i innym komunalnym osobom prawnym w wykonywaniu uprawnień majątkowych, jak również sądowe mechanizmy ochrony tej własności.

Rozdział siódmy („Samodzielność finansowa samorządu terytorialnego”) dotyczy kolejnego atrybutu samodzielności samorządu terytorialnego, jakim jest obowiązek zapewnienia jednostkom samorządu odpowiedniego poziomu dochodów, jak również obowiązek przyznania samorządowi względnej swobody w decydowaniu o wydatkowaniu dostępnych środków finansowych (na jakie zadania, w jakim zakresie itd.). Samodzielność finansowa stanowi bez wątpienia bardzo istotny aspekt samodzielności, znaczna część zadań samorządu ma bowiem charakter administracji świadczącej lub też ich realizacja wymaga zapewnienia odpowiedniej infrastruktury. Poziom realizacji zadań z zakresu administracji świadczącej pozostaje bezpośrednio uzależniony od wysokości środków finansowych znajdujących się w dyspozycji samorządu. Uwzględniając powyższe, ustrojodawca wprowadził obowiązek zapewnienia samorządowi odpowiedniego udziału w dochodach publicznych, nie precyzując jednak kryteriów ustalania tego udziału. W praktyce następuje to na podstawie uznania ustawodawcy, a ramowe wytyczne w tym względzie zostały ustalone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Na tym tle w rozdziale siódmym przedstawiono oraz poddano krytycznej ocenie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w sprawach samodzielności finansowej, odnotowując deficyt w realizacji konstytucyjnej zasady odpowiedniości udziału samorządu w dochodach publicznych. Przedmiot analizy w tym rozdziale stanowią ponadto zagadnienia źródeł dochodów samorządu, samodzielności wydatkowej jednostek samorządu oraz przysługującego tym jednostkom władztwa daninowego.

Rozdział ósmy („Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego”) podejmuje zagadnienia dotyczące swobody samorządu w wydawaniu aktów normatywnych, w szczególności aktów prawa miejscowego. Stanowienie przepisów prawnych skierowanych do podmiotów zewnętrznych to jeden z podstawowych instrumentów realizacji zadań publicznych. Dlatego istotnym atrybutem samodzielności jednostek samorządu są przysługujące im uprawnienia prawodawcze. Na tym tle wyłania się zagadnienie rzeczywistego zakresu swobody przysługującej organom samorządu w tej sferze. W rozdziale ósmym przedstawiono charakterystykę aktów prawa miejscowego, jak również pozycję tych aktów w ramach źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Szczególną uwagę poświęcono relacjom występującym między aktami prawa miejscowego a ustawami. W świetle konstytucji akty prawa miejscowego są wydawane na podstawie i w granicach ustaw; w konsekwencji to ustawodawca decyduje o zakresie swobody prawodawcy lokalnego w stanowieniu prawa. W dalszej kolejności uwagę poświęcono relacjom występującym między aktami prawa miejscowego a rozporządzeniami. Omówiono także zagadnienia dotyczące organów samorządu uprawnionych do wydawania aktów normatywnych oraz tryb ogłaszania tych aktów.

Rozdział dziewiąty („Prawo zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego oraz prawo do podejmowania współpracy międzynarodowej”) został poświęcony problematyce konstytucyjnego prawa samorządu do zrzeszania się i współpracy międzynarodowej. W odróżnieniu od regulacji obowiązujących do 1997 r. obecny ustrojodawca statuuje prawo jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszania się jako jeden z elementów składających się na samodzielność przysługującą samorządowi terytorialnemu. Przedmiot rozważań stanowią m.in. cele, dla realizacji których jednostki samorządu terytorialnego tworzą stowarzyszenia samorządowe, zadania realizowane przez te stowarzyszenia, ich organizacja wewnętrzna oraz zasady działania. Ponadto omówiono kwestie dotyczące współpracy międzynarodowej jednostek samorządu.

Rozdział dziesiąty („Nadzór nad samorządem terytorialnym”) podejmuje problematykę związaną z nadzorem nad samorządem. Nadzór nad samorządem oznacza prawo do korygowania aktów organów samorządu terytorialnego przez organy zewnętrzne w razie niezgodności tych aktów z prawem. Poddanie działalności samorządowej nadzorowi jest najważniejszym z instrumentów stanowiących instytucjonalne ograniczenie samodzielności przysługującej samorządowi. Nadzór ten może być sprawowany wyłącznie na podstawie kryterium legalności, co zabezpiecza przed wywieraniem przez organy administracji rządowej wpływu na działalność samorządu terytorialnego na podstawie kryterium celowości czy zgodności z polityką prowadzoną przez administrację rządową. Taka zależność przekreślałaby całkowicie samodzielność samorządu, sprowadzając struktury samorządowe do roli aparatu wykonawczego organów administracji rządowej. Wychodząc z powyższych założeń, w rozdziale dziesiątym sprecyzowano konstytucyjne pojęcie nadzoru, które ma rozstrzygające znaczenie dla istoty tej instytucji oraz jej wpływu na zakres samodzielności samorządu. Sprecyzowano też instrumenty nadzoru nad działalnością samorządu i omówiono problematykę organów nadzoru. Ponadto poddano analizie kryteria nadzoru nad działalnością samorządu.

Rozdział jedenasty („Sądowa ochrona samodzielności samorządu terytorialnego”) dotyczy zasadniczego instrumentu gwarancyjnego w stosunku do zasady samodzielności samorządu terytorialnego, jakim jest poddanie tej samodzielności ochronie sądowej. Wskazano, że ochrona ta jest realizowana w postępowaniu sądowym (przed sądami administracyjnymi w sprawach stosunków o charakterze administracyjnoprawnym oraz przed sądami powszechnymi w sprawach stosunków cywilnoprawnych) oraz w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, przez przyznanie organom stanowiącym jednostek samorządu prawa do wystąpienia z wnioskiem w sprawie hierarchicznej kontroli norm. Omówiono środki prawne, które pozwalają organom samorządu zainicjować kontrolę, jak również rodzaje działań ingerujących w sferę samodzielności samorządu, które podlegają kontroli. Odrębną uwagę poświęcono legitymacji wnioskowej organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

7. Uwzględniając problematykę stanowiącą przedmiot monografii, należy odnieść się do dotychczasowego stanu badań w tym obszarze. Za podstawowe opracowanie dotyczące zagadnienia samodzielności samorządu terytorialnego trzeba uznać monografię A. Wiktorowskiej pt. Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne. Z racji stosunkowo ograniczonej objętości powołanej pracy i zważywszy na datę jej wydania (2001), nie można uznać jej za wyczerpujące i w pełni aktualne opracowanie problematyki samodzielności samorządu. Nie można także pomijać, że jest to pozycja z zakresu nauk administracyjnoprawnych, a nie prawa konstytucyjnego.

W piśmiennictwie licznie reprezentowane są ponadto opracowania dotyczące zagadnień szeroko rozumianej samodzielności samorządu, publikowane w formie artykułów lub rozdziałów w monografiach. Mają jednak charakter przyczynkarski i nie mogą aspirować do całościowego unormowania omawianej problematyki, także gdy dotyczą poszczególnych aspektów zasady samodzielności samorządu. Podobnie jako niewystarczającą – uwzględniając założoną perspektywę badawczą – należy uznać analizę zasady samodzielności w publikacjach poświęconych instytucji samorządu terytorialnego , jak również w komentarzach do ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim.

Z tej perspektywy wyraźny staje się brak opracowania naukowego o charakterze monograficznym, poddającego wszechstronnej i całościowej analizie zasadę samodzielności samorządu terytorialnego z perspektywy konstytucyjnoprawnej . Niniejsza publikacja zorientowana jest na wypełnienie tej luki.

Należy zastrzec, że ze względu na rozległość i złożoność problematyki samodzielności samorządu terytorialnego prezentowanej publikacji nie można uznać za wyczerpującą analizę tego zagadnienia. Wynika to przede wszystkim z przyjęcia konstytucyjnoprawnej perspektywy, co poza zakresem zainteresowania pozostawia w znacznym stopniu kwestię realizacji modelu samodzielności samorządu na poziomie ustawowym czy rozumienie zasady samodzielności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zarazem jednak skoncentrowanie się na konstytucyjnoprawnym aspekcie zasady samodzielności należy uznać za zabieg w pełni uzasadniony, jeżeli uwzględnić, że poszczególne elementy zasady samodzielności samorządu terytorialnego stanowiły już przedmiot szczegółowych opracowań o charakterze monograficznym w doktrynie prawa administracyjnego. Na tym tle przedstawione opracowanie może stać się punktem wyjścia do dalszych, bardziej szczegółowych badań.

8. Samodzielność samorządu terytorialnego, podobnie jak sama problematyka samorządu terytorialnego, są zagadnieniami o szczególnym znaczeniu ustrojowym. W wymiarze prawnym znajduje to wyraz w objętości regulacji konstytucyjnej poświęconej samorządowi terytorialnemu (łącznie 12 artykułów, tj. art. 15–16 i art. 163–172). Każdy z tych przepisów chociażby pośrednio odnosi się do samodzielności przysługującej samorządowi. Potwierdzeniem ustrojowej roli samorządu jest też ujęcie problematyki samorządu terytorialnego w odrębnym rozdziale ustawy zasadniczej. Jednocześnie obowiązek decentralizacji zadań publicznych oraz samorządność terytorialna zostały zaliczone, przez fakt ich regulacji w rozdziale I konstytucji, do podstawowych zasad ustrojowych państwa .

Doniosłość zagadnień związanych z samodzielnością samorządu wyraża się w równym stopniu w aspekcie teoretycznym, jak i praktycznym. Zasada ta warunkuje funkcjonowanie samorządu jako podmiotu o samodzielnej pozycji w ramach aparatu władzy publicznej. Zarazem stopień, w jakim jest realizowana, przesądza o rzeczywistej pozycji samorządu w państwie. Trzeba również zauważyć, że wraz z procesami decentralizacyjnymi i poszerzaniem zakresu działalności samorządu odpowiednio poszerzeniu podlegają obszary, w których zasada ta znajduje zastosowanie.

Krąg podmiotów stykających się z zasadą samodzielności samorządu terytorialnego jest bardzo szeroki i obejmuje kilka grup. Pierwszą z nich są jednostki samorządu terytorialnego wszystkich szczebli , dla których zasada samodzielności stanowi podstawowy element wyznaczający ich status w ramach aparatu władzy publicznej i – nade wszystko – relacje w stosunku do organów państwa. W następnej kolejności adresatem powyższej zasady jest ustawodawca. Przepisy ustawowe doprecyzowujące zasady funkcjonowania samorządu muszą bowiem uwzględniać ogólne ramy, jakie wynikają z konstytucyjnej zasady samodzielności. Ustrojodawca poddał samodzielność samorządu ochronie sądowej, co nakazuje zaliczyć do grona podmiotów stykających się z omawianą zasadą sądy (w tym zwłaszcza sądy administracyjne) oraz Trybunał Konstytucyjny. W wymiarze negatywnym adresatami zasady samodzielności są natomiast wszystkie organy władzy państwowej, które – poza instrumentami nadzorczymi – nie mogą w żaden sposób ingerować w działalność samorządu. Wreszcie, zasada samodzielności samorządu dotyka pośrednio wszystkich obywateli. Samorząd terytorialny stanowi formę organizacyjną wspólnot lokalnych, które tworzą mieszkańcy poszczególnych jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa. W ten sposób beneficjentami samodzielności stają się mieszkańcy gmin, powiatów i województw, którzy – poprzez samorząd – realizują prawo do samodzielnego decydowania o sposobie wykonywania zadań lokalnych. I to właśnie mieszkańcy jako podmiot samorządu terytorialnego mają szczególny interes w urzeczywistnieniu zasady samodzielności samorządu zgodnie ze standardem konstytucyjnym.