Hanusz Antoni (red.), Źródła finansowania samorządu terytorialnego

1. Mija dwadzieścia pięć lat od przywrócenia funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, a więc samodzielnych i odrębnych od państwa związków publicznoprawnych . Okres ten przyniósł istotne zmiany w strukturze źródeł finansowania samorządu terytorialnego. W tym czasie uchwalono bowiem ustawę o podatkach i opłatach lokalnych, ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawę o finansach publicznych regulującą dopuszczalny próg zadłużenia, określany dla poszczególnych gmin, powiatów i województw samorządowych. Trzeba odnotować, że na system prawnofinansowy samorządu terytorialnego wpłynęło w tym czasie przede wszystkim wejście w życie Konstytucji RP oraz ratyfikowanie w całości Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

Jednak podstawowym warunkiem wykonywania przez samorząd terytorialny ciążących na nim zadań publicznych jest zapewnienie mu wystarczających źródeł pieniężnych. Ma temu służyć odpowiednia konstrukcja systemu finansowania jednostek samorządu terytorialnego. Zasadnicze znaczenie dla gospodarki finansowej samorządu terytorialnego mają normy konstytucyjne. Konstytucja RP w art. 167 ust. 1 zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań . Natomiast zwiększającym się zadaniom jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do treści art. 167 ust. 4 Konstytucji RP, powinny towarzyszyć odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych między państwo i samorząd terytorialny . Podstawy prawne przyznające uprawnienia do korzystania ze środków finansowych znajdują się także w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 EKSL społeczności lokalne mają prawo do posiadania własnych i wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w celu wykonywania nałożonych na nie zadań.

2. Realizacja zadań publicznych przez organy władzy państwowej oraz gminy, powiaty i województwa samorządowe wymaga właściwego podziału dochodów publicznych. Stanowią one, wraz z mieniem i dochodami z prowadzonej przez samorządowe spółki komunalne działalności gospodarczej, materialną podstawę wykonywania zadań publicznych. Bez właściwie przeprowadzonego podziału dochodów publicznych jednostki samorządu terytorialnego, które w myśl Konstytucji RP wykonują we własnym imieniu zadania publiczne, mogą okazać się niezdolne do ich realizacji. Z tego względu konieczne staje się zbudowanie systemu finansowania zapewniającego gminom, powiatom i województwom samorządowym odpowiednie do przypadających im zadań źródła dochodów. System ten powinien obejmować wydajne i na tyle zróżnicowane źródła dochodów, aby pozwoliły na sfinansowanie zadań publicznych niezależnie od aktualnej sytuacji gospodarczej państwa.

Źródła dochodów i przychodów samorządowych powinny odpowiadać rodzajowi oraz charakterowi zadań wykonywanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. Finansowanie zadań wykonywanych przez gminy, powiaty i województwa samorządowe we własnym imieniu oraz na własną odpowiedzialność powinno być dokonywane z dochodów pozostawionych do ich wyłącznej dyspozycji. Konstrukcja tych dochodów powinna zatem dawać swobodę wykorzystania środków pieniężnych na finansowanie zadań publicznych zgodnie z potrzebami społeczności lokalnej. Uzupełniający charakter, wobec dochodów własnych, ma subwencja ogólna z budżetu państwa. Stanowi ona finansowy mechanizm wyrównywania poziomu środków pieniężnych, którymi z powodu niewystarczających źródeł dochodów własnych nie można w pełni sfinansować wszystkich zadań publicznych danej jednostki samorządu terytorialnego.

Źródłem finansowania zadań, realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania zlecone lub powierzone, są z kolei dotacje celowe. Przekazywane gminom, powiatom i województwom samorządowym z budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub ze środków pozostałych jednostek sektora finansów publicznych służą finansowaniu albo dofinansowaniu konkretnych zadań.

Mając na uwadze powyższe kwestie, należy stwierdzić, że system finansowania jednostek samorządu terytorialnego powinien uwzględniać podział źródeł dochodów publicznych między władzę państwową i jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do potrzeb wynikających z finansowania zadań publicznych. Dlatego jednostkom samorządu terytorialnego zapewniono dostęp do środków zwrotnych pozyskiwanych na rynkach finansowych. Wzorzec normatywny umożliwiający korzystanie ze środków pożyczkowych i im podobnych wynika z art. 9 ust. 8 EKSL. Został on recypowany przepisami ustawy o finansach publicznych i ustaw ustrojowych . Gminy, powiaty i województwa samorządowe mogą bowiem zaciągać kredyty oraz pożyczki, a także emitować papiery wartościowe w celu sfinansowania planowanego deficytu budżetowego. Dostęp jednostek samorządu terytorialnego do rynku finansowego jest jednak ograniczony. Istnienie ograniczeń, idących dalej niż na szczeblu państwowym, ma zapobiegać nadmiernemu zadłużaniu się jednostek samorządu terytorialnego.

3. Głównym celem niniejszego opracowania jest zatem opisanie źródeł finansowania samorządu terytorialnego i zagadnień prawnych z tym związanych, a więc poprawności rozwiązań legislacyjnych, a także stosowania norm prawnych regulujących poszczególne dochody i przychody gmin, powiatów oraz województw samorządowych. Pozwala to na ogólną i szczegółową ocenę norm prawnych regulujących poszczególne źródła finansowania jednostek samorządu terytorialnego. Analiza konstrukcji prawnej systemu finansowania wymaga z kolei rozpatrzenia ustrojowego i gospodarczego otoczenia samorządu terytorialnego. Poza opracowaniem znalazły się natomiast zagadnienia o charakterze ekonomicznym.

4. Publikacja składa się z czterech części.

Pierwsza część została poświęcona podatkom samorządowym. Na użytek opracowania za podatki samorządowe będą uznawane zarówno podatki uregulowane przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a więc podatek od nieruchomości oraz podatek od środków transportowych, jak i podatki uregulowane innymi ustawami, które również w całości stanowią dochód własny budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Do tej grupy można więc zaliczyć podatek rolny, podatek leśny, podatek od spadków i darowizn, podatek od czynności cywilnoprawnych oraz podatek dochodowy od osób fizycznych uiszczany w formie karty podatkowej. W odniesieniu do podatków unormowanych przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz podatku rolnego i leśnego ustawodawca wprowadził pewne formy władztwa podatkowego realizowanego przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Rady gminy i miast mają bowiem prawo podejmowania uchwał i w ten sposób kształtowania, w pewnych granicach, wysokości stawek podatkowych i zwolnień przedmiotowych. Na wysokość innych podatków organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie mają wpływu, a odpowiedzialność za proces ich poboru spoczywa na naczelnikach urzędów skarbowych, a więc państwowych organach podatkowych.

Podatki samorządowe wpływają wyłącznie do budżetu gminy. Tym samym system podatków samorządowych w Polsce nie realizuje standardu przyjętego w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego . W myśl art. 9 ust. 3 EKSL przynajmniej część zasobów finansowych społeczności lokalnych każdego szczebla powinna pochodzić z podatków, których wysokość społeczności te mają prawo ustalać w zakresie określonym ustawą.

W drugiej części opracowania scharakteryzowano opłaty trafiające do budżetów jednostek samorządu terytorialnego, nazwane opłatami samorządowymi. Podobnie jak podatki samorządowe, opłaty te w przeważającej części stanowią dochód własny budżetów gmin. Tylko w minimalnym stopniu dochody daninowe powiatów i województw samorządowych obejmują wpływy z opłat budżetowych . Opłaty te stanowią niejednorodną kategorię pojęciową, a przy tym system prawny nie zawiera definicji opłaty budżetowej. Trudności sprawia więc ustalenie rzeczywistego zakresu tego pojęcia. Spotęgowane są one praktyką wprowadzania przez ustawodawcę danin publicznych nazywanych opłatami, które pełnią wyłącznie funkcję finansową . W konstrukcji tego rodzaju danin publicznych nie można doszukać się cech właściwych dla typowych opłat budżetowych .

Dla ustalenia treści opłaty budżetowej w opracowaniu uwzględniono kryteria pozwalające na wyodrębnienie tych opłat spośród innych danin publicznych, takie jak wzajemność oraz indywidualność i niepodzielność świadczeń realizowanych w ramach stosunku prawnego wynikającego z opłaty budżetowej . Między świadczeniami podmiotu czynnego i biernego opłaty budżetowej zachodzi bowiem szczególnego rodzaju więź prawna. Polega ona na tym, że świadczenia obu podmiotów stają się swoimi odpowiednikami . Każda ze stron stosunku daninowego jest zobowiązana do określonego świadczenia wobec drugiej strony. W ten sposób dochodzi więc do wzajemnych świadczeń o różnym przedmiocie. Stosunek ten opiera się na zindywidualizowanych prawach i obowiązkach jego uczestników. W sensie jurydycznym istnieje więc możliwość indywidualnego przyporządkowania urzędowej czynności lub usługi wykonywanej przez związek publicznoprawny konkretnemu podmiotowi. Co istotne, opłacie budżetowej w jej właściwym rozumieniu nie towarzyszą ze strony organu związku publicznoprawnego świadczenia o charakterze ogólnym, które przypadałyby wszystkim bliżej niezidentyfikowanym beneficjentom, lecz przeznaczone są dla konkretnej jednostki lub grupy podmiotów.

Podział dochodów publicznych na podatki i opłaty w praktyce ulega jednak zatarciu . Cecha wzajemności, indywidualności i niepodzielności świadczeń nie zawsze bowiem towarzyszy opłatom budżetowym. W opracowaniu należało zatem dostrzec, że pod nazwami niektórych opłat, w tym także opłat lokalnych, ukryte są w rzeczywistości świadczenia typu podatkowego. Tego rodzaju opłaty bywają w piśmiennictwie słusznie określane mianem opłat nietypowych lub podatkokształtnych .

W trzeciej części podjęto problematykę inną niż podatki i opłaty lokalne. Do grupy dochodów budżetów gmin, powiatów oraz województw samorządowych należało zakwalifikować udziały we wpływach ze źródeł dochodów państwa. Udziały obejmują wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku dochodowego od osób prawnych. Dochody te traktowane są obecnie przez ustawodawcę jako dochody własne jednostek samorządu terytorialnego . W tej części opracowania uwzględniono także subwencję ogólną oraz dotacje celowe. Udziały w podatkach państwowych wraz z subwencją ogólną oraz dotacjami celowymi płynącymi z budżetu państwa określono mianem dochodów regulujących. Środki te mają bowiem za zadanie uzupełniać dochody własne do wysokości potrzebnej na zaspokajanie wszystkich wydatków budżetowych danej jednostki samorządu terytorialnego.

Za celowe uznano zbadanie dochodów samorządowych czerpanych z mienia i prowadzonej działalności gospodarczej. Mienie stanowi podstawę prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego działalności związanej z realizacją zadań publicznych. Dochody z mienia i działalności gospodarczej są, choć w różnym stopniu w odniesieniu do poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego, istotnym źródłem finansowania. Ponadto dochodami jednostek samorządu terytorialnego są także środki ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi oraz środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej. Problematyka ta pozostaje jednak poza obszarem zainteresowania opracowania .

W czwartej części zostały scharakteryzowane przychody budżetowe. W sytuacji gdy wydatki jednostek samorządu terytorialnego przewyższają poziom ich dochodów, powstaje deficyt budżetowy. Budżety jednostek samorządu terytorialnego, podobnie jak budżet państwa, są planami finansowymi sporządzonymi metodą bilansową. Źródłem pokrycia deficytu budżetowego mogą być, oprócz nadwyżki z lat ubiegłych, wolnych środków na rachunku bieżącym lub prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego, przychody budżetowe.

W tej części opracowania zwrócono jednak uwagę na wzrastającą rolę środków pochodzących z emisji papierów wartościowych. Stanowią one alternatywne, w stosunku do kredytów i pożyczek, i coraz częściej wykorzystywane, źródło pokrycia deficytu budżetowego. Instrument finansowy w postaci obligacji komunalnych powinien stwarzać jednostkom samorządu terytorialnego szeroki dostęp do kapitału oraz pozwalać na elastyczne kształtowanie warunków zaciągania, a następnie spłaty zobowiązania wynikającego z emisji.

Czwarta część opracowania prezentuje problematykę finansowych ograniczeń pozyskiwania środków zwrotnych przez jednostki samorządu terytorialnego. Rozważania te musiały zostać uzupełnione omówieniem ograniczeń proceduralnych w zakresie zaciągania kredytów, pożyczek oraz obligacji komunalnych. Szczególnej analizie należało poddać rozkład kompetencji między organami jednostek samorządu terytorialnego w procesie pozyskiwania środków zwrotnych. Ich wzajemne relacje, wyrażające się prawami i obowiązkami, stanowią o istocie samorządności na szczeblu terytorialnym, przejawiającej się w nadawaniu jednolitego kierunku polityce finansowej gmin, powiatów i województw samorządowych.

5. Opracowanie nie ma charakteru wyłącznie dogmatycznego. Natomiast rozważania dogmatyczne skoncentrowały się na charakterystyce odpowiednich aktów prawnych regulujących źródła finansowania jednostek samorządu terytorialnego. Podstawowym materiałem badawczym były takie źródła prawa, jak Konstytucja RP, Europejska Karta Samorządu Lokalnego, ustawa o finansach publicznych, ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, ustawa o podatkach i opłatach lokalnych oraz inne ustawy podatkowe, a także ustawy regulujące ustrój samorządu terytorialnego.

Praca nosi również charakter teoretyczny, podejmując problem formułowania ogólnych twierdzeń o badanych zjawiskach prawnych, wykorzystuje w tym zakresie dorobek nauki prawa. Jest to jednak tylko uzupełnienie problematyki dogmatycznej. W opracowaniu opisano także praktykę stosowania prawa, korzystając z orzecznictwa, w tym zwłaszcza sądów administracyjnych. Wykorzystanie danych statystycznych ma jedynie ilustrować praktyczne znaczenie przedstawianych zagadnień prawnych.

Problematyce źródeł prawa regulujących finansowanie samorządu terytorialnego w ujęciu systemowym nie poświęcono dotychczas opracowania monograficznego. W literaturze przedmiotu można odnaleźć wiele opracowań dotyczących wybranych dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zapatrywania nauki cechuje pewna skromność i powściągliwość w formułowaniu ocen i wniosków. Niniejsza publikacja ma w jakimś stopniu wypełnić przestrzeń w tym zakresie.

Opracowanie uwzględnia stan prawny obowiązujący w dniu 15 maja 2015 r.