SPS-023-20549/11 - Stanowisko MPiPS w sprawie obowiązków organów państwa w zakresie pomocy osobom znajdującym się jednocześnie w trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej

Zasady przyznawania rent z tytułu niezdolności do pracy są uregulowane precyzyjnie przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.). Zgodnie z art. 57 ust. 1 tej ustawy renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który spełnił łącznie następujące warunki:

- jest niezdolny do pracy,

- ma wymagany stosownie do wieku, w którym powstała niezdolność do pracy, okres składkowy i nieskładkowy,

- niezdolność do pracy powstała w okresie ubezpieczenia oraz w okresach wymienionych w art. 57 pkt 3 albo nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów.

Jak wynika z powyższej regulacji, jedną z przesłanek prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy jest posiadanie określonego w ustawie okresu opłacania składek. Okres ten jest uzależniony od wieku ubezpieczonego i wynosi wraz z okresami nieskładkowymi 5 lat przypadających w okresie ostatniego 10-lecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub dniem powstania niezdolności do pracy, jeżeli niezdolność ta powstała w wieku powyżej 30 lat. Z faktów przedstawionych w interpelacji pana posła wynika, że zainteresowany nie spełnia warunków do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy. Art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określa ściśle zasady przyznawania świadczeń emerytalno-rentowych w drodze wyjątku. W świetle przepisów ustawy uprawnienie to Sejm RP powierzył prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie następujące warunki:

- jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,

- nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności,

- nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,

- nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Bezspornie przepisy prawa wyznaczają prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych szczególną rolę w postępowaniu o świadczenia przyznawane w trybie wyjątkowym. Uznaniowy charakter podejmowanych przez prezesa ZUS decyzji w trybie wyjątkowym nie oznacza jednak pozostawienia całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie, ponieważ ustawodawca w sposób wyraźny i jednoznaczny zakreślił przesłanki, od spełnienia których jest uzależnione przyznanie świadczenia w tym trybie, a jednocześnie granice uznania administracyjnego. Wyjątkową pozycję świadczeń przyznawanych w trybie art. 83 ust. 1 ustawy podkreśla ich finansowanie z budżetu państwa, o czym stanowi art. 84 ustawy.

Ponadto swoboda prezesa ZUS przy wydawaniu decyzji nie oznacza dobrowolności w stosowaniu tego prawa. Przepis art. 83 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS stanowi bowiem, że prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przedstawia Sejmowi RP, w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku kalendarzowego, informację o przyznanych w tym trybie emeryturach i rentach w roku poprzedzającym, co stwarza warunki do poddania tego typu decyzji kontroli sejmowej. Uznaniowy charakter decyzji prezesa ZUS nie wyklucza również jej sądowej kontroli. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczenia wyjątkowego, jest związany regułami postępowania administracyjnego w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania w przedmiocie przyznania i odmowy świadczeń wyjątkowych.

Przedstawiając powyższe, pragnę dodać, że w demokratycznym państwie prawa przestrzeganie litery prawa przy przyznawaniu świadczeń daje gwarancję, że wszyscy obywatele traktowani są w jednakowy sposób przewidziany prawem uchwalonym przez Sejm RP. Przyznawanie prawa do świadczeń emerytalno-rentowych bez opierania się na ustalonych zasadach ubezpieczeń społecznych prowadziłoby także do nieprzestrzegania konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej. Mimo zrozumienia trudnej sytuacji życiowej zainteresowanego pragnę wyjaśnić, że minister pracy i polityki społecznej nie posiada ustawowych uprawnień do zmiany decyzji organów rentowych ZUS wydawanych w indywidualnych sprawach.

Odnosząc się do zasad obowiązujących przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego, wyjaśniam, co następuje. W przypadku opisanym w piśmie osoba wskazana przez posła Sławomira Zawiślaka otrzymuje już świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego. Jednakże z uwagi na zalecenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności przysługuje jej również prawo do usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych przyznawanych na mocy art. 50 i 51 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.

Zgodnie z dyspozycją normy art. 50 ustawy o pomocy społecznej organ pomocy społecznej może odmówić przyznania usług opiekuńczych w przypadku, gdy ustali, że wnioskujący o przyznanie usług opiekuńczych ma zapewnioną opiekę ze strony m.in. wspólnie z nim zamieszkujących i gospodarujących krewnych, w szczególności: wstępnych, zstępnych (np. dzieci, wnuków) albo kuzynów, siostrzenic bądź niezamieszkujących z nim małżonka, wstępnych lub zstępnych. Usługi te są bezpłatne lub odpłatne w części lub w całości. Zasady odpłatności za specjalistyczne usługi oraz warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598, z późn. zm.). Osoby, których dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej (dla osoby samotnie gospodarującej- 477 zł, dla osoby w rodzinie - 351 zł) nie ponoszą odpłatności za usługi.

Na podstawie § 6 ww. rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach ośrodek pomocy społecznej na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej rozważa możliwość całkowitego lub częściowego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za usługi, m.in. z uwagi na zdarzenie losowe. W przypadku braku możliwości zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, osoba wymagająca z powodu wieku pomocy innych osób może korzystać z usług opiekuńczych i bytowych w formie rodzinnego domu pomocy. Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osoby niesamodzielne znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej poza pomocą w formie usług mogą otrzymywać pomoc w formie świadczeń pieniężnych określonych w ustawie o pomocy społecznej. Osoby, których dochód przekracza kryterium dochodowe ustalone w ustawie (dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł, dla osoby w rodzinie 351 zł), w szczególnie uzasadnionych przypadkach mogą otrzymać pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, a także specjalnego okresowego zasiłku specjalnego pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku.

Ponadto pragnę podkreślić, iż ustawa o pomocy społecznej przewiduje również możliwość opłacania składki na ubezpieczenie społeczne za osoby opiekujące się ciężko lub długotrwale chorym członkiem rodziny. Zgodnie z art. 42 ust. 1 tej ustawy za osobę, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem, ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby opiekującej się nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i osoba opiekująca się nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów lub nie otrzymuje emerytury albo renty. Dotyczy to również osób, które w związku z koniecznością sprawowania opieki pozostają na bezpłatnym urlopie. Jednakże należy podkreślić, iż między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością opieki nad chorą osobą musi istnieć związek przyczynowy. Osoba zainteresowana opłacaniem składki powinna wcześniej zgłosić do ośrodka pomocy społecznej zamiar rezygnacji z pracy, co umożliwi ośrodkowi wstępne ustalenie uprawnień do świadczenia.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) osoby zobowiązane do alimentacji na rzecz osoby niepełnosprawnej, tj. jej krewni w linii prostej oraz rodzeństwo, mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z nich w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność. Istotne jest jednak, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ww. ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Niezależnie od indywidualnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierają żadnych wyjątków pozwalających na wyłączenie stosowania powyższego zapisu np. w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim i jej małżonek również jest osobą niepełnosprawną, a o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się ich dziecko. Powyższy zapis pozostaje niezmieniony od wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. od 1 maja 2004 r., i nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) oraz z dnia 22 lipca 2008 r. (sygn. akt P 41/07), w których Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że o świadczenie pielęgnacyjne poza rodzicem lub opiekunem faktycznym niepełnosprawnego dziecka legitymującego się odpowiednim orzeczeniem mają prawo ubiegać się także inni członkowie rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, także w przypadku gdy pełnią funkcję spokrewnionej rodziny zastępczej.

Należy wskazać, że od momentu wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym również w warunkach wydawania przez Trybunał Konstytucyjny ww. orzeczeń, głównym adresatem świadczenia pielęgnacyjnego był i pozostaje opiekun dziecka niepełnosprawnego. Stąd gros warunków związanych z przyznawaniem tego świadczenia odnosi się do sytuacji opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, także pełnoletnim. Istotne jest, że zakres pomocy państwa dla rodzin osób niepełnosprawnych jest uzależniony od ograniczonych możliwości finansowych państwa. Od 1 stycznia 2010 r. zostało zniesione kryterium dochodowe przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co przy już i tak bardzo szerokim katalogu osób, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, powoduje stały wzrost liczby osób korzystających z tego świadczenia i w związku z tym znaczne zwiększenie wydatków z budżetu państwa przeznaczonych na realizację świadczeń opiekuńczych. W oparciu o najnowsze dane szacuje się, iż w 2011 r. przeciętna miesięczna liczba wypłacanych świadczeń pielęgnacyjnych wyniesie ok. 143 tys. W porównaniu do stanu na koniec 2009 r. jest to wzrost liczby osób otrzymujących świadczenie pielęgnacyjne o ponad 100%.

Koszt przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wydatkami na składki emerytalne, rentowe oraz zdrowotne osobom opiekującym się osobami pozostającymi w związku małżeńskim według wyliczeń MPiPS wyniósłby ok. 516 mln rocznie. Ze względu na kondycję finansów państwa nie jest planowane w najbliższym czasie kolejne rozszerzenie kręgu osób, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, w szczególności nie są prowadzone prace zmierzające do zniesienia ograniczenia polegającego na braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.

Przedstawiając powyższe wyjaśnienia, uprzejmie informuję, że nie przewiduje się podjęcia inicjatywy ustawodawczej w kierunku zmiany obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego.