SPS-023-21653/11 - Stanowisko MPiPS w sprawie postępowania inspektoratów ZUS wobec osób - właścicieli podmiotów gospodarczych zalegających ze składkami ubezpieczeniowymi

Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych miesięczne deklaracje rozliczeniowe, w których deklaruje wysokość należnych składek. Równocześnie powstaje obowiązek opłacania tych składek w pełnej należnej wysokości na wskazane przez ZUS rachunki bankowe, w podziale m.in. na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Jeżeli składki zostaną opłacone po terminie, wówczas dokonywana wpłata powinna również uwzględniać należne odsetki za zwłokę, naliczone na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.).

Płatnicy składek, którzy mają przejściowe trudności w opłacaniu składek, mogą wystąpić z wnioskiem o odroczenie terminu ich płatności lub z wnioskiem o rozłożenie należności z tytułu składek na raty, co skutkuje nienaliczaniem odsetek za zwłokę, począwszy od następnego dnia po dniu wpływu wniosku, lecz naliczeniem o połowę niższej opłaty prolongacyjnej. Pozwala to na spłatę powstałego zadłużenia bez konieczności ponoszenia kosztów związanych z przymusowym ich dochodzeniem. Rozłożenie należności na raty powoduje również zawieszenie wcześniej wszczętych postępowań egzekucyjnych dotyczących należności objętych ulgą.

Jeżeli natomiast płatnicy nie wywiązują się z obowiązku regulowania należności z tytułu składek, wówczas Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma obowiązek przymusowego ich dochodzenia. W tym celu zostają wszczęte działania przedegzekucyjne, czyli wystawienie i wysłanie upomnienia, którego celem jest również przypomnienie dłużnikowi, że istnieje określony obowiązek i należy go zrealizować. Wysłanie upomnienia wiąże się jednak z powstaniem kosztów, które płatnik powinien również uregulować. Zgodnie z zawartym pouczeniem, wykazane w upomnieniu należności należy opłacić w terminie 7 dni, licząc od dnia doręczenia upomnienia, na wskazany numer rachunku bankowego

Jeżeli należności nie zostaną uregulowane, jest wszczynane postępowanie egzekucyjne, co skutkuje powstaniem kosztów egzekucyjnych, również obciążających dłużnika. Przedstawiony wyżej tryb nie przewiduje wzywania dłużników do oddziałów ZUS celem uregulowania należności. Wpłaty z tego tytułu powinny zostać dokonane na wskazany numer rachunku bankowego.

W myśl art. 24 powołanej ustawy w przypadku nieopłacenia składek lub opłacenia ich w zaniżonej wysokości Zakład Ubezpieczeń Społecznych może wymierzyć płatnikowi składek dodatkową opłatę do wysokości 100% nieopłaconych składek. Przy czym podkreślam, że płatnik ma możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania w sprawie, a przed wydaniem decyzji może się wypowiedzieć odnośnie do zebranych w sprawie dowodów bądź zgłoszonych żądań zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). O prawach tych płatnicy są informowani wraz ze wskazaniem terminu, w jakim mogą z tych praw skorzystać. Jeżeli płatnik w wyznaczonym terminie nie zgłosi się do ZUS, wówczas wydawana jest decyzja na podstawie posiadanych dokumentów w sprawie. Od decyzji wymierzającej dodatkową opłatę płatnik ma prawo do wniesienia odwołania do sądu. Tym samym stosowanie przez ZUS tej sankcji jest poddawane ocenie sądów na wniosek płatnika.

Podniesiona przez pana posła kwestia nakładania na przedsiębiorców nieopłacających składek kary pieniężnej w wysokości 5000 zł w związku z niestawiennictwem na skierowane do nich wezwanie o uregulowanie zadłużenia, jak również analiza argumentów podniesionych w interpelacji wskazują, iż problem może dotyczyć stosowania art. 98 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Powołany artykuł stanowi, iż kto, jako płatnik składek albo osoba obowiązana do działania w imieniu płatnika, nie dopełnia obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne w przewidzianym przepisami terminie, podlega karze grzywny do 5000 zł. Powołany przepis wprowadził do polskiego systemu prawa wykroczenie polegające na nieopłaceniu w terminie składek na ubezpieczenia społeczne. Jednakże płatnik składek ponosi odpowiedzialność za to wykroczenie tylko wtedy, gdy nieopłacenie składek ma charakter zawiniony. Sytuacja taka może mieć miejsce np. w przypadku, gdy płatnik składek pomimo posiadania środków finansowych wystarczających na opłacenie składek na ubezpieczenia społeczne przeznacza posiadane zasoby pieniężne na inny cel. Płatnik składek nie popełnia natomiast wykroczenia, gdy nieopłacenie składek było spowodowane czynnikami obiektywnymi, np. działalność gospodarcza nie przynosi zysku i w konsekwencji przedsiębiorca nie dysponuje środkami pieniężnymi, które mógłby przeznaczyć na opłacenie składek. Tak więc niezawiniony brak posiadania przez płatnika składek wystarczających środków finansowych na opłacenie zobowiązań publicznoprawnych absolutnie nie jest i nie może być przesłanką ponoszenia odpowiedzialności za wykroczenie wskazane w art. 98 § 1 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle powołanego przepisu, Zakład nie jest jednak instytucją powołaną do rozstrzygania, czy w danym przypadku zostało popełnione wykroczenie. Zakład pełni jedynie rolę pokrzywdzonego w toku postępowania zmierzającego do ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie, iż płatnik składek ponosi odpowiedzialność za wykroczenie.

Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy więc ocena, czy istniejący stan faktyczny stwarza uzasadnione podstawy do twierdzenia, że sprawca zrealizował swoim działaniem bądź zaniechaniem znamiona czynu, o którym mowa w art. 98 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W przypadku gdy z dokonanych ustaleń wynika, że postępowanie płatnika składek uzasadnia przypuszczenie, iż w sposób zawiniony nie opłacił składek na ubezpieczenia społeczne, ZUS kieruje do oskarżyciela publicznego (właściwej jednostki Policji) zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia wykroczenia. Policja natomiast przeprowadza postępowania wyjaśniające mające na celu potwierdzenie, że w sprawie zachodzą przesłanki, które wskazywałyby na konieczność wystąpienia do sądu z wnioskiem o ukaranie obwinionego za popełnione wykroczenie. Ostateczne stwierdzenie, czy płatnik składek ponosi odpowiedzialność za wykroczenie, następuje po przeprowadzeniu postępowania przed sądem powszechnym. W toku postępowania sądowego płatnikowi składek przysługuje prawo do obrony, w tym prawo do korzystania z pomocy zawodowego obrońcy, którym może być adwokat lub radca prawny. W związku z tym należy stwierdzić, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może jedynie" jako pokrzywdzony wnioskować o ukaranie przedsiębiorcy, który w sposób zawiniony pomimo dysponowania odpowiednimi środkami finansowymi nie reguluje składek na ubezpieczenia społeczne. O winie płatnika składek decyduje natomiast ostatecznie niezawisły sąd.

Ustosunkowując się do prośby pana posła dotyczącej wskazania warunków, w jakich możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek, uprzejmie informuję, że szczegółowe uregulowania w niniejszym zakresie zawierają przepisy powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które możliwość umorzenia należności z tytułu składek, zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w treści art. 28 ust. 1-3, uzależniają od ich całkowitej nieściągalności.

W uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne należne za ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą zostać umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ZUS kieruje się w szczególności przesłankami określonymi w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z postanowieniami wymienionego rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności, jeżeli osoba zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W tym przypadku na zobowiązanym ciąży obowiązek przedstawienia dowodów świadczących o trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej uniemożliwiającej uregulowanie zadłużenia.

Każdorazowo i wobec każdego zobowiązanego, niezależnie od jego sytuacji majątkowej, rodzinnej, pozycji społecznej czy zawodowej, rozstrzyganie w przedmiocie umorzenia należności publicznoprawnych poprzedzane jest przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, którego przebieg regulowany jest przepisami powołanego kodeksu postępowania administracyjnego.

Realizując postulat sformułowany w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi bowiem wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc zatem pod uwagę publicznoprawny charakter przedmiotowych należności z tytułu nieopłaconych składek oraz uwzględniając cele, na jakie są przeznaczane, organ odpowiedzialny za ich pobór zobligowany jest do szczególnej staranności i ostrożności w stosowaniu instytucji umorzenia.

Niezależnie od przekazanych wyjaśnień przedstawiam poniżej odpowiedzi na pytania pana posła zgłoszone w interpelacji:

Ad 1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie nakłada kar pieniężnych w związku z niestawiennictwem na wezwanie, w związku z powyższym takie sytuacje nie występują.

Ad 2. Zgodnie z art. 63 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek potwierdzić złożenie podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia), jeżeli wnoszący tego żąda. Tym samym oddziały ZUS potwierdzają złożenie przez płatnika dokumentów niezależnie od tego, czy wcześniej była kierowana korespondencja dotycząca np. zadłużenia na koncie, natomiast nie potwierdzają faktu zgłoszenia się płatnika w odpowiedzi na wcześniejszą korespondencję.

Ad 3. W przypadku nieopłacania bądź nieterminowego opłacania składek płatnik narażony jest na:

- odsetki za zwłokę w przypadku nieterminowego opłacania składek,

- konieczność uregulowania kosztów upomnienia, w przypadku wysłania upomnienia,

- konieczność uregulowania kosztów egzekucyjnych, w przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Ponadto Zakład Ubezpieczeń Społecznych może:

- wymierzyć dodatkową opłatę na podstawie art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych; od decyzji w tej sprawie przysługuje prawo wniesienia odwołania do sądu; na podstawie prowadzonych statystyk ZUS w roku 2010 wydał 13.121 decyzji wobec płatników składek wymierzających dodatkową opłatę, z tego uprawomocniło się 11.033 decyzji na łączną kwotę 11,7 mln zł,

- skierować zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, w przypadku gdy płatnik pomimo posiadanych środków nie opłaca składek na ubezpieczenia społeczne, co jest zagrożone karą grzywny do 5.000 zł; z zebranych danych wynika, że w roku 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 98 powołanej ustawy skierował 9.250 wniosków o ukaranie grzywną, z tego zostało oddalonych 221 wniosków; pozytywnie zostało rozpatrzonych przez sąd 7.338 wniosków, natomiast łączna kwota zasądzonych grzywien wyniosła 5,2 mln zł.

Ad 4. Umorzenie należności z tytułu składek jest możliwe tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności lub ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej, co zostało szczegółowo wyjaśnione w powyższym piśmie. Ponadto zgodnie z art. 30 ustawy umorzenie należności nie może być zastosowane do składek finansowanych przez ubezpieczonych. Ad 5. Z prowadzonych statystyk wynika, że w roku 2010 ZUS umorzył należności w łącznej kwocie 229,5 mln zł, z tego należności z tytułu składek i opłat dodatkowych w kwocie 92,9 mln zł, natomiast odsetki za zwłokę w kwocie 136,6 mln zł.