SPS-024-4807/13 - Zwrot nieruchomości uprzednio wywłaszczonej, będącej w użytkowaniu wieczystym

_{Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości - z upoważnienia ministra - na zapytanie nr 4807 w sprawie zwrotu nieruchomości uprzednio wywłaszczonej, będącej w użytkowaniu wieczystym.}

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwana dalej "u.g.n.", w dziale III zatytułowanym: "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawienie praw do nieruchomości" reguluje między innymi kwestie związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały zasadniczo określone w art. 136 i 137 u.g.n., jednakże w art. 229 u.g.n. zawarte są dodatkowe przesłanki przesądzające o zwrocie lub odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z uwzględnieniem art. 137 u.g.n., chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Artykuł 137 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Od zasady wskazanej w art. 136 ust. 3 u.g.n. ustawodawca przewidział wyjątek. Mianowicie w art. 229 u.g.n. przesądził, iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tekst jedn.: przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej.

Z punktu widzenia art. 229 u.g.n. istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Obojętne jest zaś to, czy prawo to powstało ex lege na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy - ważne jest jedynie to, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, a zatem prawo takie powinna mieć osoba trzecia (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2009 r., I OSK 648/08, LEX nr 552324; wyrok SN z dnia 18 kwietnia 2008 r., II CSK 665/07, LEX nr 398331). W razie spełnienia tych przesłanek roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje bez względu na to, czy w świetle dyspozycji art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2009 r., I OSK 722/08, LEX nr 507872; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., I OSK 1179/07, LEX nr 496210; wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 stycznia 2009 r., II SA/Lu 729/08, LEX nr 531024).

Inaczej rzecz się przedstawia w sytuacji oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w okolicznościach niepodpadających pod hipotezę art. 229 u.g.n. Późniejsze ustanowienie użytkowania wieczystego (po dniu 1 stycznia 1998 r.) nie wyłącza roszczenia opartego o art. 136 ust. 3 u.g.n. Z przepisu art. 229 u.g.n. wykładanego a contrario wynika bowiem, że oddanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste po wejściu w życie u.g.n. nie powoduje wygaśnięcia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skoro zaś roszczenie o zwrot przysługuje, to wniosek byłych właścicieli inicjujący postępowanie administracyjne powinien prowadzić do jego rozpoznania pod kątem ustawowych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Taką przesłanką jest przede wszystkim ustalenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Utrata przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego władztwa nad nieruchomością nie uzasadnia odmowy zwrotu nieruchomości wyłącznie z tego powodu. Jeżeli organ administracyjny ustali, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, to jest zobowiązany podjąć wszelkie środki prawne zmierzające do odzyskania władztwa przez podmiot publicznoprawny. Należy bowiem wskazać, że po wejściu w życie konstytucji prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 konstytucji), które nie może być ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. I OSK 557/07). O tym, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 konstytucji, przesądził Trybunał Konstytucyjny między innymi w wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, OTK nr 7/2001, poz. 216 oraz w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, OTK-A 2008/3/41. Realizacja tej zasady wyraża się w tym, że w razie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ jest zobowiązany zawiadomić o tym poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, którym przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości.

Należy jednak podkreślić, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości bez uprzedniego rozwiązania prawa wieczystego użytkowania ustanowionego na tej nieruchomości naruszałaby porządek prawny. Byłaby ponadto niewykonalna, skoro Skarb Państwa nie mógłby zwrócić nieruchomości, nad którą utracił władanie w chwili nabycia prawa wieczystego użytkowania przez osobę trzecią. W związku z tym zbycie nieruchomości wywłaszczonej lub ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej zazwyczaj wyłącza możliwość dochodzenia zwrotu nieruchomości, a osobom uprawnionym pozostaje jedynie roszczenie o odszkodowanie.

W przypadku rozporządzenia nieruchomością poprzez ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej podstawową przeszkodą w jej zwrocie jest zasada, że użytkowanie wieczyste może być ustanowione tylko na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zwrot nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (jego następcy prawnemu) prowadziłby do naruszenia tej bezwzględnie obowiązującej zasady wskutek tego, że użytkowanie wieczyste obciążałoby grunt stanowiący własność osoby fizycznej. Poza tym równie ważny jest w tym przypadku argument płynący z zasady ochrony bezpieczeństwa prawnego użytkownika wieczystego. Wskazana wyżej zasada nie wyłącza jednak w sposób bezwzględny możliwości żądania zwrotu nieruchomości. Obowiązkiem organu administracji jest bowiem zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości i, jak wskazano wyżej, podjęcie czynności mających na celu przywrócenie władania nieruchomością przez podmiot publiczny.

W tym zakresie art. 33 ust. 3 u.g.n. stanowi, że właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 k.c., jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie. Należy przy tym zauważyć, iż rozwiązania umowy dokonuje sąd powszechny orzeczeniem wydanym w procesie cywilnym. W świetle wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2002 r., I CKN 704/00, LEX nr 56885 powództwo o rozwiązanie użytkowania wieczystego należy do kategorii powództw o ukształtowanie prawa lub stosunku prawnego przez mający zapaść wyrok sądowy. Legitymowane do wytoczenia tego powództwa są zatem tylko podmioty stosunku materialnoprawnego, który ma zostać przekształcony lub zniesiony, chyba że legitymację przyznają innemu podmiotowi przepisy prawa materialnego. Przepis art. 240 k.c. nie poszerza kręgu osób legitymowanych do wytoczenia tego powództwa, a zatem z powództwem tym może wystąpić właściwy organ administracji albo poprzedni właściciel nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 lipca 2008 r., II SA/Kr 520/07, LEX nr 565988).

Uwzględnienie przez sąd żądania zgłoszonego na podstawie art. 33 ust. 3 u.g.n. powoduje rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania (por. uchwała SN z dnia 8 listopada 2002 r., III CZP 69/02, Biul. SN 2002, Nr 11, poz. 8, a także postanowienie SN z dnia 19 grudnia 2007 r., V CSK 346/07, LEX nr 371401), a co za tym idzie, odzyskanie przez podmiot publicznoprawny władztwa nad nieruchomością. W dalszej konsekwencji otwiera to możliwość wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Oddalenie powództwa uzasadniałoby natomiast wydanie decyzji odmownej.

Należy także wskazać, że zgodnie z art. 235 § 2 k.c. przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. Prawem głównym jest tu użytkowanie wieczyste, natomiast prawo własności budynków i urządzeń dzieli los prawny tego prawa. W konsekwencji własność budynków może być przenoszona tylko łącznie z prawem użytkowania wieczystego i wygasa łącznie z wygaśnięciem tego prawa (por. wyrok SN z dnia 18 listopada 2009 r., II CSK 242/09, LEX nr 551103). Z chwilą wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego właścicielem budynków i urządzeń staje się właściciel gruntu.

W związku z powyższym art. 33 ust. 2 u.g.n. przewiduje, że użytkownikowi wieczystemu przysługuje wynagrodzenie za wzniesione lub nabyte przez niego budynki i urządzenia, z tym jednak wyjątkiem, że za budynki i urządzenia wzniesione wbrew postanowieniom umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste wynagrodzenie nie przysługuje.

Co do zasady wynagrodzenie powinno być równe wartości budynków i urządzeń (do określania tej wartości stosuje się odpowiednie przepisy u.g.n. oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy). Należy jednak zauważyć, że art. 239 § 2 pkt 4 k.c. przewiduje, iż umowa o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste powinna określać wynagrodzenie należne użytkownikowi wieczystemu za budynki i urządzenia istniejące na gruncie w dniu wygaśnięcia wieczystego użytkowania. Ponadto strony mogą w umowie doprecyzować postanowienia ustawy, określając np. zasady, wg których ma zostać sporządzona wycena.

Wysokość wynagrodzenia powinna być ustalana wg cen z dnia wygaśnięcia użytkowania wieczystego i nie ma podstaw do stosowania cen z dnia orzekania. Nie wyklucza to waloryzacji świadczenia na podstawie art. 357¹ k.c. (zob. wyrok SN z dnia 16 września 2003 r., IV CKN 421/01, OSNC 2004, Nr 11, poz. 175). Do ustalenia tego wynagrodzenia nie ma natomiast zastosowania art. 363 § 2 k.c. (por. wyrok SN z dnia 16 września 2003 r. IV CKN 421/01, OSNC 2004, Nr 11, poz. 175).