Bochentyn Adam, Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd

Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ prowadzący postępowanie zawiesza je, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na podstawie powołanego przepisu należy wskazać, że zawieszenie postępowania możliwe jest jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną następujące przesłanki: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, 3) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd sprawy, która stanowi to zagadnienie wstępne (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 137). Wskazana przedmiotowa podstawa zawieszenia postępowania (tj. konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd) ma jednak charakter względny, ponieważ w sytuacjach określonych w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. organ nie tylko nie może zawiesić postępowania, lecz również powinien rozstrzygnąć zagadnienie wstępne we własnym zakresie (por. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Komentarz do art. 1-103, Warszawa 2007, s. 667).

Zawieszenie postępowania powinno przybrać formę prawną postanowienia, na które stronie służy zażalenie (art. 101 § 3 k.p.a.). Postanowienie powinno zawierać elementy określone w art. 124 § 1 i 2 k.p.a. oraz powinno zostać doręczone stronie zgodnie z art. 125 § 1 k.p.a. (na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej).

Jeżeli organ zawiesi postępowanie, powinien powstrzymać się od dokonywania w sprawie dalszych czynności, z wyjątkiem czynności mających na celu usunięcie przeszkód do dalszego prowadzenia postępowania (tj. zmierzających do uzyskania rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego), jak również, zgodnie z treścią art. 102 k.p.a., czynności niezbędnych w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Ponadto zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a. (art. 103 k.p.a.), tj. terminów do dokonania czynności procesowych dla stron, podmiotów na prawach stron, innych uczestników postępowania oraz czynności organu prowadzącego postępowanie (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 388). Zawieszenie postępowania nie powoduje wstrzymania terminów o charakterze materialnoprawnym (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 3953/01, LEX nr 157739).

W orzecznictwie podkreśla się, że ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania eliminuje możliwość powstania tzw. „bezczynności organu”, będącej wynikiem upływu terminu na załatwienie sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2008 r., I SAB/Wa 107/08, LEX nr 507287). Ponadto przyjmuje się, że z postanowienia o zawieszeniu postępowania powinno wyraźnie wynikać, do jakiego organu należy wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, oraz kto powinien tego dokonać - organ prowadzący postępowanie czy też strona (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., I SA/Wa 1469/06, LEX nr 320088).

Organ obowiązany jest do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie (w trybie nadzwyczajnym) w dwóch odmiennych sytuacjach:

1) bez zawieszenia postępowania, jeżeli zawieszenie mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego (art. 100 § 2 k.p.a.) oraz gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony (art. 100 § 3 k.p.a.),

2) po zawieszeniu postępowania, jeżeli strona mimo wezwania nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że organ prowadzący postępowanie mające na celu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w trybie nadzwyczajnym nie ma obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, wynikającym z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., II OSK 1383/10, LEX nr 746502).

Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie powinno nastąpić w decyzji załatwiającej sprawę. Decyzja taka składać będzie się z dwóch części - 1) dotyczącej zagadnienia wstępnego, 2) dotyczącej załatwienia, co do istoty lub w inny sposób, sprawy indywidualnej (G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Komentarz do art. 1-103, Warszawa 2007, s. 695).

W orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie, mamy do czynienia z ustawowym odstępstwem od podziału kompetencji pomiędzy organy państwa, w tym między organami administracji publicznej a sądami (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2001 r., II SA/Kr 1716/98, LEX nr 655475).