Dauter Bogusław, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia - postępowanie rozpoznawcze

Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia - postępowanie rozpoznawcze

1. Merytoryczne rozpoznanie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (dalej jako „skarga”) może się zakończyć jej oddaleniem albo uwzględnieniem. W przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny może także unieważnić orzeczenie objęte skargą oraz orzeczenie sądu pierwszej instancji i odrzucić skargę.

2. Orzeczenie niezgodne z prawem to orzeczenie niewątpliwie sprzeczne z zasadniczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami, z ogólnie przyjętymi standardami rozstrzygnięć albo wydane w wyniku szczególnie rażąco błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa, które jest oczywiste i nie wymaga głębszej analizy prawniczej (por. wyrok SN z dnia 24 czerwca 2010 r., IV CNP 114/09). Nadzwyczajny i subsydiarny charakter skargi nakłada obowiązek ścisłej wykładni przepisów regulujących badanie jej zasadności (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2012, s. 710). Do uwzględnienia skargi może doprowadzić tylko kwalifikowane, elementarne i oczywiste naruszenie prawa (por. M. Romańska (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2011, s. 1049–1050; wyrok TK z dnia 1 kwietnia 2008 r., SK 77/06).

Zgodnie z orzecznictwem pojęcie niezgodności z prawem jest niezależne od tego, jak pojmowana jest bezprawność czyjegoś działania lub zaniechania na gruncie odpowiedzialności cywilnej, i korzysta ze swoistej autonomii. Prawidłowość stosowania prawa przez sądy związana z pełnieniem przez nie konstytucyjnych funkcji wymiaru sprawiedliwości w konsekwencji wymaga zagwarantowania tym organom władzy publicznej znacznego marginesu niezawisłości. Wynika z niego swoboda w ocenie prawa i faktów stanowiących podstawę orzekania (por. wyroki NSA z dnia 15 maja 2012 r., II FNP 3/12 i II FNP 4/12). Istotą bowiem orzekania przez sąd jest to, że dokonana przez ten organ wykładnia prawa jest aktem myślowym do pewnego stopnia subiektywnym i niepodlegającym idealnemu odwzorowaniu w innych okolicznościach i przez inną osobę (por. postanowienie SN z dnia 28 marca 2007 r., II CNP 124/06). Na rozumienie niezawisłości sędziowskiej determinujące pojęcie niezgodności z prawem wielokrotnie zwracał uwagę SN, który w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r., IV CNP 114/09, zreasumował wcześniejsze rozważania na ten temat, stwierdzając, że „niezgodność orzeczenia z prawem, powodująca odpowiedzialność odszkodowawczą państwa, musi polegać na oczywistej obrazie prawa. Nie jest nią natomiast wybór jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa, choćby a posteriori okazała się nieprawidłowa. Niezgodność prawomocnego orzeczenia z prawem może wynikać tylko z oczywistych błędów sądu, spowodowanych rażącym naruszeniem zasad wykładni lub stosowania prawa. […] Niezgodność z prawem rodząca odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa musi zatem mieć charakter kwalifikowany, elementarny i oczywisty, tylko bowiem w takim przypadku orzeczeniu sądu można przypisać cechy bezprawności” (por. też wyrok SN z dnia 31 marca 2006 r., IV CNP 25/05; postanowienie SN z dnia 15 kwietnia 2010 r., II CNP 86/09; wyrok SN z dnia 23 sierpnia 2007 r., I BP 7/07; wyrok SN z dnia 14 stycznia 2010 r., IV CNP 53/09; wyrok SN z dnia 2 lipca 2009 r., V CNP 9/09; postanowienie z dnia 12 listopada 2007 r., I BU 10/07; postanowienie SN z dnia 29 października 2007 r., II BP 40/07; postanowienie SN z dnia 20 czerwca 2007 r., I BP 28/07; wyrok SN z dnia 8 lutego 2007 r., II BP 7/06; wyrok SN z dnia 13 czerwca 2007 r., II BU 26/06).

Jeżeli sędzia nie wykracza poza obszar przyznanej mu swobody, pozostaje w zgodzie z własnym sumieniem i prawidłowo dobiera standardy orzecznicze, to działa w ramach porządku prawnego. Powyższej oceny nie zmienia się nawet wtedy, gdy wydane orzeczenie - oceniane a posteriori - jest „obiektywnie” niezgodne z prawem (por. wyrok SN z dnia 22 czerwca 2010 r., IV CNP 95/09).

W konsekwencji uwzględnienie skargi wiąże się z wykazaniem kwalifikowanego naruszenia prawa, choć tylko w art. 285a § 3 p.p.s.a. dotyczącym orzeczeń NSA wprost ustawa wskazuje na przesłankę „rażącego naruszenia” przepisów (por. H. Filipczyk, Stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego a odpowiedzialność odszkodowawcza za naruszenie prawa Unii Europejskiej, LEX/el.).

3. Celem postępowania wszczętego na podstawie skargi jest umożliwienie dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez wydanie niezgodnego z prawem orzeczenia. Co do zasady postępowanie to nie prowadzi zatem do uchylenia orzeczenia w przypadku uwzględnienia skargi. Wraz z wydaniem orzeczenia uwzględniającego skargę powstaje podstawa do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego w postępowaniu cywilnym (art. 417¹ § 2 k.c. w zw. z art. 77 Konstytucji; por. L. Bagińska, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, Warszawa 2009, s. 70).

1. Co do zasady skarga jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Wyjątkowo, jeśli przemawiają za tym ważne względy, w celu rozpoznania skargi przewodniczący może wyznaczyć rozprawę. Okoliczności uzasadniające odstąpienie od zasady rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym nie zostały zdefiniowane w ustawie. Przyjmuje się, że mogą one dotyczyć np. udziału w sprawie Prokuratora Generalnego lub Rzecznika Praw Obywatelskich, potrzeby złożenia bezpośrednich wyjaśnień przez stronę czy też przesłanki interesu publicznego, np. szczególnego znaczenia dla opinii publicznej jawnego rozpoznania sprawy (por. J. Drachal (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1068; J. Gudowski (w:) Kodeks postępowania cywilnego, t. II, T. Ereciński (red.), Warszawa 2009, s. 440, 472). Jeśli potrzeba rozpoznania na rozprawie skargi powstanie w trakcie posiedzenia niejawnego, skład orzekający postanowieniem kieruje sprawę do rozpoznania na posiedzeniu jawnym (art. 285j in fine, art. 90 § 2 p.p.s.a.; por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2012, s. 663).

2. Skarga podlega rozpoznaniu w składzie trzech sędziów (art. 285i § 1 p.p.s.a.), co w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym stanowi odstępstwo od zasady składu jednoosobowego z uwagi na znaczenie wydawanego orzeczenia (por. art. 16 § 2 p.p.s.a.).

3. W przeciwieństwie do postępowania ze skargi w procedurze cywilnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie została uregulowana instytucja przedsądu (por. P. Pogonowski, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w postępowaniu cywilnym. Problemy podstawowe, cz. II, Rejent 2005, nr 11, s. 14). W konsekwencji nawet skargi oczywiście bezzasadne podlegają rozpoznaniu w składzie trzech sędziów (por. J. Drachal (w:) Prawo…, s. 1070).

4. Sędzia, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i odwoławczym, jest wyłączony od orzekania w postępowaniu co do tej skargi (art. 285i § 2 p.p.s.a.; zob. B. Dauter, Metodyka…, s. 663).

5. Naruszenie art. 285i § 2 p.p.s.a. może uzasadniać skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego z powodu nieważności (por. art. 271 pkt 1 p.p.s.a.; J. Drachal (w:) Prawo…, s. 1067).

1. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach zaskarżenia oraz w granicach jej podstaw, co oznacza związanie wnioskami strony co do zakresu zaskarżenia orzeczenia (w całości czy w części; por. art. 285e § 1 pkt 1 p.p.s.a.) oraz związanie podstawami skargi. Sąd nie bada, czy orzeczenie jest niezgodne z innymi przepisami niż z wyraźnie wymienionymi w skardze (por. art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a.), nie kontroluje też niezaskarżonej części orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu nieważność postępowania sądowoadministracyjnego tylko w zakresie badania możliwości zmiany zaskarżonego orzeczenia wskutek wniesienia innego środka prawnego, zatem na wcześniejszym etapie badania skargi (por. H. Pietrzkowski, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, PS 2005, nr 4, s. 16; P. Pogonowski, Skarga…, s. 16).

2. Ze względu na uprawnienie strony do wniesienia tylko jednej skargi od tego samego orzeczenia zakres zaskarżenia i podstawy skargi nie mogą podlegać modyfikacjom podczas biegu dwuletniego terminu z art. 285f § 1 p.p.s.a. W czasie biegu tego terminu oraz po jego upływie możliwe jest tylko ograniczanie zakresu zaskarżenia i podstaw skargi oraz podawanie nowego uzasadnienia tych podstaw (zob. art. 183 § 1 zd. drugie w zw. z art. 285c i art. 285l p.p.s.a.; J.P. Tarno, Prawo…, s. 728, odmiennie J. Drachal (w:) Prawo…, s. 1068).

3. NSA przy ocenie niezgodności z prawem orzeczenia bierze pod uwagę brzmienie przepisów z daty publikacji orzeczenia albo daty jego podpisania w przypadku orzeczenia wydanego na posiedzeniu niejawnym.

4. Rozpoznając skargę, NSA może skierować pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 234 TWE) lub do Trybunału Konstytucyjnego w związku z wątpliwościami co do zgodności norm z Konstytucją.