Kędziora Robert, Upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu organu administracji publicznej

Upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu organu administracji publicznej

Uregulowane w art. 268a k.p.a. upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu organu administracji publicznej (w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem) służy dekoncentracji zadań realizowanych przez konkretny organ administracji publicznej w sferze procedury administracyjnej i jest konsekwencją szerokiego zastosowania zasady jednoosobowego kierownictwa w administracji (zob. w tej materii: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011. s. 1003; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 745). Udzielenie takiego upoważnienia - jako czynność o charakterze stricte wewnętrznym - nie powoduje bowiem utraty kompetencji do załatwienia sprawy przez organ udzielający, gdyż podmiot upoważniony indywidualnie, tj. osoba, którą upoważniono do wykonania kompetencji organu, działa w tym zakresie w imieniu tegoż organu i na jego odpowiedzialność (K. Glibowski, Charakter i skutki prawne upoważnienia [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Warszawa 2012, s. 1121, I OZ 439/11).

W świetle art. 268a k.p.a. upoważnienie winno mieć formę pisemną. Ponadto z treści udzielonego upoważnienia musi wynikać jego zakres. Warunkiem skutecznego upoważnienia przez piastuna organu innej osoby do wykonywania kompetencji jest bowiem określenie, do załatwienia której kategorii spraw należących do zakresu działania organu administracji publicznej upoważniony jest, wskazany z imienia i nazwiska lub pełnionej funkcji (stanowiska), pracownik urzędu obsługującego ten organ, z określeniem daty, od której upoważnienie to można uznać za skuteczne. Daty udzielenia upoważnienia do załatwiania spraw administracyjnych, jak i jego zakresu, nie można bowiem domniemywać, w szczególności z faktu upoważnienia do wykonywania innych czynności. Z kolei sąd powinien w razie wątpliwości badać, czy dana osoba w świetle regulaminu organizacyjnego lub podziału czynności w danym urzędzie była upoważniona do działania w imieniu organu (III RN 8/96). Upoważnienie z art. 268a k.p.a. może być udzielone zarówno wtedy, gdy organ wydaje decyzję (postanowienie) we własnym imieniu, jak i wtedy, gdy wykonuje zadania zlecone w imieniu innego organu, także w drodze porozumienia (uchwała NSA z dnia 8 listopada 1999 r. OPK 20/99; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2010 r. IV SA/Wa 541/10).

Dekoncentracja wewnętrzna nie stanowi materii regulowanej jedynie w przepisach proceduralnych, to jest w art. 268a k.p.a. oraz w art. 143 o.p., co oznacza, że ww. regulacji nie można traktować jako jedynych, powszechnie i bezwzględnie obowiązujących wzorców udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej (II GSK 347/06). Upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu organu administracji publicznej jest również przedmiotem regulacji prawa ustrojowego i materialnego. Patrząc przez pryzmat aktów z zakresu prawa ustrojowego należy wskazać, że dekoncentrację wewnętrzną przewidują: art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r., poz. 525 ze zm.), art. 39 ust. 2 u.s.g., art. 38 ust. 2 u.s.p. oraz art. 46 ust. 2 u.s.w. Mając z kolei na uwadze regulacje materialnoprawne wskazać należy art. 110 ust. 7 i 8 i art. 112 ust. 5 u.p.s., art. 20 ust. 3 u.ś.r., art. 178 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 697), art. 9 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 786) oraz art. 21 ust. 1a u.d.p.

Zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem). Przedmiotowa regulacja normatywna oznacza, że udzielenie upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu konkretnego organu administracji publicznej nie jest obligatoryjne. Od osoby będącej piastunem organu zależy bowiem czy upoważnić pracownika obsługującego ten organ do załatwiania spraw w określonym zakresie. Może się zatem okazać, że w konkretnym przypadku piastun organu nie będzie zainteresowany udzieleniem stosownego upoważnienia. Wybór upoważnionego pracownika należy bowiem wyłącznie do organu, który to organ nie jest związany żadnymi wymogami prawnymi w tym zakresie. W rzeczywistości nie jest to uzależnione od stanowiska czy funkcji danej osoby, a jedynie od merytorycznych przesłanek prawidłowego wykonywania kompetencji organu (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746; I OSK 210/11). Co istotne, termin „pracownik", którym posługuje się art. 268a k.p.a., nie powinien być rozumiany wyłącznie przez odwołanie się do stosunku prawnego regulowanego przepisami ustawy - Kodeks pracy. Przepis ten dotyczy bowiem wszelkich osób, które znajdują się względem organu w relacji podległości służbowej i podporządkowania hierarchicznego, niezależnie od tego, czy relacje te są oparte na stosunku pracy (wyrok NSA z dnia 29 marca 2012 r., II GSK 1012/11). Zasadniczo nie jest możliwe udzielenie upoważnienia, o którym mowa w art. 268a k.p.a. przez organ kolegialny (zob. szerzej: K. Glibowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Warszawa 2012, s. 1114; OPK 28/99, OPK 29/99, SA/Kr 1304/90). Wyjątki w tej materii muszą wynikać wprost z obowiązującej regulacji normatywnej. Przykładem takiej regulacji jest art. 21 ust. 1 u.d.p., stanowiący, że zarządca drogi (w świetle art. 19 ust. 2 pkt 2 i 3 przedmiotowej ustawy zarządcą drogi jest odpowiednio zarząd powiatu bądź zarząd województwa) może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

Przepisy prawa procesowego (art. 268a k.p.a.) przyjmują jako standard tzw. dekoncentrację wewnętrzną indywidualną. Oznacza to, że do załatwiania spraw przez określonego pracownika konieczne jest odrębne upoważnienie udzielone temu właśnie pracownikowi. Ustawodawca wymaga przy tym, aby upoważnienie sporządzone było w formie pisemnej. Zasadniczo więc upoważnienie ma charakter odrębnego pisma składanego do akt osobowych pracownika (do części B akt osobowych - vide: § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz. U. Nr 62, poz. 286 ze zm.). W jednym z orzeczeń (SA/Bk 781/96) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jednakże, że stosowne upoważnienie może wynikać z regulaminu organizacyjnego danego urzędu (treść przedmiotowego orzeczenia przytacza M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 1118).

Z treści art. 268a k.p.a. nie wynika, by upoważnienie, będące aktem woli organu administracji publicznej, stanowiło akt władczy z zakresu administracji publicznej, a w szczególności decyzję administracyjną. Stąd też upoważnienie, bliskie co do istoty ustanowieniu pełnomocnika czy przedstawiciela, nie wymaga powołania podstawy prawnej (I GSK 3011/05). Upoważnienie (o charakterze jednorazowym bądź stałym) musi jednakże zawierać precyzyjnie określony przedmiotowy zakres przekazywanych uprawnień (IV SA/Wa 541/10). Zakres ten może być z oczywistych względów zmieniany w trakcie obowiązywania upoważnienia. Nieodzownym elementem upoważnienia winno być również precyzyjne określenie terminu jego obowiązywania (w tym wskazanie daty, od której upoważnienie obowiązuje). Upoważnienie powinno nadto wskazywać okoliczności powodujące jego wygaśnięcie (na przykład zaprzestanie pełnienia określonej funkcji przez upoważnionego pracownika, zmiana organizacyjna wewnątrz danego urzędu, utrata określonych uprawnień). W przypadku gdy upoważnienia udzielono „bezterminowo”, wygasa ono z dniem upływu kadencji lub wygaśnięcia mandatu do jego wykonywania (II GSK 494/09).