Niewiadomski Zygmunt, Ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod drogę publiczną

Ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod drogę publiczną

Artykuł 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszcza wywłaszczenie nieruchomości, ale jedynie na cele publiczne oraz za słusznym odszkodowaniem. Bez wątpienia odjęcie prawa własności nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej czyni zadość konstytucyjnemu wymogowi dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne. Zresztą art. 6 u.g.n. wśród celów publicznych wymienia na pierwszym miejscu wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg.

Pojęcie „słuszności” odszkodowania wielokroć było przedmiotem rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego.

„W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego sformułowane zostały (także pod rządem poprzednich przepisów konstytucyjnych) liczne postulaty pod adresem postulatu «słusznego» odszkodowania. Podkreślano w nich, iż słuszne odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Oznacza to, że powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił lub ujmując szerzej, takie które pozwoli wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową jaką miał przed wywłaszczeniem. Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, iż odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplane, i to nie tylko poprzez sposób obliczania jego wysokości, ale również przez tryb wypłacania (por. orzeczenie z 19 czerwca 1990 r., K. 2/90, OTK w 1990 r., poz. 3)” (za uzasadnieniem Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99).

Odszkodowanie może przybrać zarówno formę pieniężną, jak i niepieniężną, zawsze jednak dotyczy wyłącznie rzeczywistej straty (tzw. damnum emergens) powstałej w majątku podmiotu, którego prawo własności do nieruchomości zostało wywłaszczone.

Zgodnie z treścią przepisu art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod drogę publiczną mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarówno art. 23 oraz art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mówi o stosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te nie zawężają tego stosowania do jakiś konkretnych przepisów, czy konkretnego działu, tylko odsyłają do wszystkich przepisów ww. ustawy. Odpowiednie stosowanie, to takie stosowanie, które oznacza możliwość stosowania danego przepisu wprost, z odpowiednimi modyfikacjami bądź w ogóle. Zakres odesłania uwzględniać powinien cel regulacji, do której ma mieć zastosowanie. A zatem w sprawach dotyczących odszkodowań prowadzonych w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zastosowanie znajdą przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące wywłaszczeń (teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1225/13, LEX nr 1658023).

Dopuszczalne jest także wywłaszczenie na cele realizacji inwestycji drogowej nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Co do podstawy prawnej takiego postępowania wypowiedział się sąd administracyjny stwierdzając co następuje: „Przejęcie w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, oznacza konieczność wypłaty odszkodowania dla nieruchomości mającej nieuregulowany stan prawny. Tryb ustalenia i wypłaty odszkodowania w takiej sytuacji wynika wprost z art. 118a ust. 3 u.g.n., do którego jako przepisu regulującego wypłatę odszkodowania odsyła art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym w trybie powyższej ustawy zastosowanie znajdują przepisy art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n.” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r., I SA/Wa 2499/12, LEX nr 1321399).

W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania musi być poprzedzone opinią rzeczoznawcy majątkowego, określającą wartość nieruchomości. Wycenę wartości nieruchomości sporządza się w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w prawie wyceny nieruchomości (Dz.U.2023.1832 z dnia 2023.09.08).

Obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i |realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 k.p.a. (teza nr 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r., II SA/Kr 1600/13, LEX nr 1502363). 

Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, wysokości odszkodowania i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Decyzyjne ustalenie odszkodowania jest jedyną formą jego ustalenia, gdyż ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do przepisów u.g.n. Wprawdzie z art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, jednakże odesłanie to dotyczy wyłącznie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, a nie innych kwestii z tym związanych. Powyższe oznacza, ze w ramach ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania, organ nie ma obowiązku przeprowadzania rokowań i poszukiwania działki zamiennej. W świetle zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego (zasada korzyści). Odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową nie może obejmować części składowych znajdujących się na działkach nie objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, choćby nawet części te zostały zniszczone (usunięte) wskutek realizacji tej inwestycji drogowej. Żądanie naprawienia zaistniałej szkody na pozostałych działkach stanowić może podstawę do dochodzenia od inwestora odszkodowania jedynie na drodze cywilnoprawnej. (vide tezy Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2016 r., II SA/Bk 412/16, LEX nr 2165380). 

Udostępnienie operatu szacunkowego stronom postępowania oraz organowi prowadzącemu postępowanie odszkodowawcze następuje w formie elektronicznej. (vide art. 18b specustawy drogowej).

Kodeks cywilny stanowi katalog zamknięty ograniczonych praw rzeczowych. Należą do niego - użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Specustawa drogowa określa odrębne zasady ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości obciążonej hipoteką.

Informacja o ustanowieniu, jak i wygaśnięciu ograniczonego prawa rzeczowego powinna znaleźć odzwierciedlenie w księdze wieczystej nieruchomości, na której prawo ustanowiono.