Dauter Bogusław, Wniesienie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu

Wniesienie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu

Od 1 czerwca 2017 r. prawodawca zrezygnował z dotychczasowej formuły zaskarżania decyzji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wyłączając ten rodzaj rozstrzygnięcia spod kontroli w trybie skargowym, czemu dano wyraz już w treści przepisów o właściwości, tj. w nowym art. 3 § 2a p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W obecnym stanie prawnym od decyzji kasacyjnej skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści decyzji może ją poddać kontroli sądowoadministracyjnej w nowej, skróconej procedurze inicjowanej szczególnym środkiem zaskarżenia, tj. sprzeciwem (art. 64a p.p.s.a.).

Jest to już trzeci wariant instytucji sprzeciwu uregulowany w ustawie procesowej. O ile jednak pozostałe wersje tego środka prawnego dotyczą kwestii wpadkowych ściśle związanych z czynnościami procesowymi podejmowanymi w toku postępowania sądowoadministracyjnego (chodzi odpowiednio o sprzeciw od zarządzeń i postanowień referendarza sądowego z zakresu prawa pomocy oraz dotyczący innych kwestii procesowych wskazanych w art. 167a § 2 p.p.s.a.), o tyle regulacja art. 64a–64e p.p.s.a. stanowi o szczególnym środku zaskarżenia decyzji kasacyjnych organu administracji publicznej, który ma w założeniu przeciwdziałać przewlekłości postępowania administracyjnego.

Jak zauważono w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejm. nr 1183), rozwiązanie to wprowadza „szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania decyzji kasatoryjnych, w którym - podobnie jak w przypadku innych przejawów przewlekłości postępowania - możliwe będzie wymierzenie organowi grzywny. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Sprzeciw będzie środkiem zaskarżenia, którym strona będzie mogła zainicjować swoiste postępowanie o charakterze wpadkowym, ograniczone przedmiotowo do kwestii natury formalnej (…) sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw będzie skierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. (…) Instytucja ta ma służyć skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.”.

Niestety nowa regulacja dotycząca instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej nie jest wolna od mankamentów i w kilku miejscach rodzi istotne wątpliwości interpretacyjne, które ujawniają się już w zakresie przepisów międzyczasowych. Treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) wskazuje bowiem jedynie na moment wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym jako rozstrzygający o zakresie zastosowania nowych przepisów. To zaś następuje w dacie wniesienia środka odwoławczego do sądu (osobiście bądź w jeden ze sposobów określonych w art. 83 § 3–4 p.p.s.a.). W istocie więc przepis ten nie rozstrzyga precyzyjnie o zasadach wnoszenia środków odwoławczych od decyzji kasacyjnych, które zostały wydane i doręczone przed wejściem w życie ustawy, natomiast w dniu 1 czerwca 2017 r. (por. art. 18 ustawy zmieniającej) nie upłynął jeszcze termin na wniesienie skargi, wobec czego nie wszczęto przed ww. datą postępowania sądowoadministracyjnego. Z kolei art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej, wskazujący na moment dokonania aktu (czynności) jako rozstrzygający w kwestii intertemporalnej, odniesiono jedynie do trybu skargowego. W konsekwencji jest tu możliwych prima facie kilka rozwiązań. Po pierwsze, można przyjąć, niejako per analogiam, że również w przypadku sprzeciwu od decyzji nową regulację stosuje się do decyzji kasacyjnych wydanych po dniu 1 czerwca 2017 r. Po drugie, można uznać, że chodzi tu o decyzje doręczone po tej dacie. Żadna z tych koncepcji, a już zwłaszcza wymieniona w drugiej kolejności, nie znajduje jednak wyraźnego oparcia w treści przepisów międzyczasowych, choć z prakseologicznego punktu widzenia obie wydają się atrakcyjne. Po trzecie wreszcie, nasuwa się rozwiązanie, że decyzje kasacyjne niezaskarżone w momencie wejścia w życie ustawy podlegają - w przypadku wniesienia od nich skargi po ww. dacie - ocenie prawnej w trybie właściwym dla rozpoznania sprzeciwu, tzn. organ i następnie sąd traktują wniesioną skargę jako sprzeciw. Powstaje jednak pytanie o to, czy ów „sprzeciw” uznaje się za złożony w terminie tylko w przypadku jego wniesienia w terminie otwartym do wniesienia skargi, który rozpoczął bieg jeszcze przed wejściem w życie noweli, czy też w omawianej sytuacji termin na wniesienie sprzeciwu rozpoczyna swój bieg niejako od początku, z dniem 1 czerwca 2017 r. Uwzględnienie tzw. dyrektywy tranzytoryjnej przy rozstrzyganiu kwestii międzyczasowych, według której prawo nowe powinno podlegać interpretacji maksymalnie „życzliwej” dla zachowania w mocy skutków zdarzeń i czynności zaistniałych przed jego wejściem w życie, jeżeli ich negacja nie wynika z jego treści lub przepisów przechodnich (zob. T. Pietrzykowski, Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiany przepisów a problemy stosowania prawa, Warszawa 2011, s. 124 i n.), nakazywałoby przyjęcie tego pierwszego wariantu. Z jednej strony bierze się bowiem wówczas pod uwagę skuteczne rozpoczęcie biegu terminu na wniesienie skargi, z drugiej zaś odmienne uznanie, że termin na wniesienie sprzeciwu biegnie w omawianej sytuacji od 1 czerwca 2017 r., mogłoby premiować jednych skarżących względem innych (np. tych, którym doręczono decyzję 2 maja 2017 r., względem tych, którym taką decyzję doręczono 31 maja 2017 r.), a ponadto wprowadziłoby chaos w zakresie zaskarżania decyzji kasacyjnych wydanych w okresie przejściowym (zważywszy już tylko na pouczenia adresowane przez organy do stron o trybie skargowym przed 1 czerwca 2017 r.).

Jakkolwiek proponowane rozwiązanie nie grzeszy prostotą właściwą wskazanym na wstępie propozycjom, to jednak wydaje się znajdować największe oparcie w treści art. 17 ust. 1 ustawy zmieniającej. Pozostaje bowiem w zgodzie z decyzją prawodawcy, według której nowa instytucja sprzeciwu znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych po dniu 1 czerwca 2017 r., nie wskazując zarazem arbitralnie dodatkowych kryteriów niewynikających w ww. zakresie z ustawy (wydanie bądź doręczenie decyzji). Należy zatem przyjąć, że sprzeciwem są zaskarżalne nie tylko wszystkie decyzje kasatoryjne wydane lub doręczone po wejściu w życie noweli, ale również te, co do których w dniu 1 czerwca 2017 r. nie upłynął termin na wniesienie skargi. Termin na wniesienie sprzeciwu będzie w takim przypadku zbieżny z terminem na złożenie skargi. Ponadto zgodnie z dyrektywą falsa demonstratio non nocet skargę złożoną po wskazanej dacie (w przewidzianym dla niej 30-dniowym terminie) organ i następnie sąd administracyjny powinny traktować jako sprzeciw od decyzji.

W piśmiennictwie wskazuje się także na szereg dalszych wątpliwości co do nowej instytucji podnosząc m.in., że omawiane regulacje nie spełniają konstytucyjnego testu proporcjonalności. Odsyłając w ww. zakresie do literatury wypada choćby hasłowo wymienić te zastrzeżenia, które mają charakter zasadniczy i zarazem nie są sygnalizowane w niniejszym opracowaniu. Najpoważniejsze zarzuty dotyczą: ograniczenia kręgu uczestników postępowania poprzez wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a., kryteriów oceny zasadności sprzeciwu, jak też przysługujących sądowi środków prawnych, w szczególności w kontekście braku podstaw do odpowiedniego stosowania art. 145 p.p.s.a., przyznania kompetencji do wymierzenia grzywny w razie uwzględnienia sprzeciwu, czy zaskarżalności tylko wyroków oddalających sprzeciw. Wysuwa się stąd daleko idący wniosek o „dekompozycji dotychczasowego systemu środków prawnych uruchamiających postępowanie sądowoadministracyjne” i prognozuje się „ograniczoną praktyczną doniosłość” instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017/6, s. 82-97).

Niniejsza procedura przedstawia tryb wnoszenia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Wobec jednoznacznego brzmienia art. 64a p.p.s.a., jak też innych przepisów dotyczących omawianej instytucji (por. zwłaszcza art. 64c § 5 oraz art. 151a § 1 p.p.s.a.) należy uznać, że sprzeciw jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji kasacyjnych wydawanych na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Prawodawca nie przewidział zatem (a contrario) możliwości zaskarżenia w tym trybie decyzji kasacyjnych wydawanych na podstawie zbliżonych przesłanek sformułowanych w art. 233 § 2 o.p., co należy ocenić negatywnie z uwagi na podobieństwo obu procedur administracyjnych (ogólnej oraz podatkowej) w ww. zakresie. Zważywszy na wspomnianą, klarowną językową konstrukcję ww. przepisów, odsyłających wprost do art. 138 § 2 k.p.a., oraz ich kompetencyjno-procesowy charakter, należy przyjąć, że rozumowanie przez analogię (legis) nie powinno być w ww. zakresie stosowane (por. np. A. Arnio, The Rational as Reasonable. A Treatise on Legal Justification, Dordrecht 1987, s. 106). Zatem decyzje kasacyjne wydawane przez organy podatkowe podlegają zaskarżeniu w trybie skargowym.

1. Od doręczenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. biegnie 14-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podobnie jak w przypadku pozostałych terminów procesowych (zarówno dla organu: na przekazanie sprzeciwu wraz z aktami sprawy, jak i dla sądów: na rozpoznanie sprzeciwu oraz ewentualnej skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw), również w odniesieniu do wniesienia sprzeciwu przyjęto skrócony termin na jego złożenie. Ma to na celu zapewnienie efektywności ww. środka zaskarżenia, który ma przeciwdziałać przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego, a ponadto znajduje uzasadnienie w ograniczonym przedmiotowo zakresie postępowania o wskazanym przedmiocie.

2. Wyżej wymieniony termin ma charakter terminu ustawowego, procesowego i prekluzyjnego. Oznacza to odpowiednio, że: a) termin ten nie może być skrócony ani przedłużony, b) jego upływ sąd uwzględnia z urzędu i z tej przyczyny jest zobligowany do odrzucenia sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., c) w razie jego uchybienia dopuszczalne jest jego przywrócenie (zob. art. 86–89 p.p.s.a.).

3. Terminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym oblicza się według przepisów prawa cywilnego, a zatem z uwzględnieniem regulacji wynikających z art. 111–116 k.c., z zastrzeżeniem art. 83 § 2 p.p.s.a.

4. Wskazany szczególny skrócony i uproszczony charakter postępowania w sprawie sprzeciwu od decyzji, a także brak w tym zakresie unormowania analogicznego do art. 53 § 3 p.p.s.a., uzasadnia ścisłą interpretację art. 64c § 1 w zw. z art. 64b § 1 in fine p.p.s.a., wobec czego należy uznać, że 14-dniowym terminem na wniesienie sprzeciwu są związani również prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.