Moraczewski Marcin, Wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej (na wniosek lub z urzędu)

Wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej (na wniosek lub z urzędu)

Ustalenie sposobu wszczęcia postępowania wymaga odwołania się do przepisów prawa materialnego, gdzie powinno się poszukiwać odpowiedzi na pytanie o podmiot uprawniony do wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego. Odpowiedź w tym zakresie zawiera art. 52 u.p.z.p., który określa tryb wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie administracyjne dotyczące procesu inwestycyjno-budowlanego, co do zasady, wszczyna się na wniosek zainteresowanego, zasadę tę na gruncie u.p.z.p. wyraża art. 52 ust. 1, stanowiąc że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza w tym zakresie normę szczególną względem przepisów k.p.a., wyłączając bądź modyfikując przepisy ogólne wynikające z kodeksu. Stąd część autorów podkreśla, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym dotyczące decyzji lokalizacyjnych dla inwestycji celu publicznego) jest wszczynane tylko i wyłącznie na wniosek zainteresowanego, potencjalnego inwestora (zob. M. Kruś, Z. Leoński, M. Szewczyk, Wniosek zainteresowanego inwestora [w:] Prawo zagospodarowania przestrzeni, Lex 2012, zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r., II SA/Lu 564/12, LEX nr 1241014). W konsekwencji, organ administracji publicznej powinien przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania, a naruszenie zasady skargowości może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Odmienne stanowisko przedstawił prof. Zygmunt Niewiadomski, który wskazuje, że postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego może zostać wszczęte także z urzędu, na podstawie art. 61 § 2 k.p.a., jednakże pod warunkiem istnienia szczególnie ważnego interesu strony, uzasadniającego wszczęcie postępowania pomimo braku stosownego wniosku osoby uprawnionej - inwestora. Wówczas, w toku postępowania, organ właściwy w sprawie lokalizacji powinien uzyskać zgodę strony na prowadzenie przedmiotowego postępowania, a w razie jej nieuzyskania - postępowanie umorzyć (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz do art. 52, wyd. 7, Warszawa 2013; także K. Małysa-Sulińska, Administracyjnoprawne aspekty inwestycji budowlanych, Lex 2012). Podkreślić jednak należy, iż spór ten jest w istocie teoretyczny, a sytuacje, w których to organ będzie inicjatorem postępowania, będą występowały niezwykle rzadko.

Samo wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zasadniczo związane z wydaniem odrębnego aktu administracyjnego, co dotyczy w równym stopniu postępowania wszczynanego na wniosek inwestora, jak i przez organ z urzędu. Z chwilą wszczęcia postępowania organ administracji publicznej staje się związany przepisami postępowania administracyjnego, w tym także normą wynikającą z art. 9 k.p.a., zobowiązującą organ do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, tak by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

W myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się na wniosek inwestora, innymi słowy, zgodnie z przywołanym przepisem, postępowanie w sprawie rozpoczyna złożony przez inwestora wniosek. Ustawodawca, wskazując inwestora jako podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania, nie wprowadził w tym zakresie żadnych ograniczeń podmiotowych. Uprawnionym do złożenia wniosku może być zatem zarówno osoba fizyczna, jak i osoba prawna bądź podmiot, który nie posiada osobowości prawnej. Tak samo jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, wniosek może złożyć każdy, niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości (zob. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 1998 r., IV SA 661/96, LEX nr 4574; z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2343/97, LEX nr 44150; z dnia 13 czerwca 2000 r., II SA/Gd 1034/98, LEX nr 44251; zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 października 2011 r., II SA/Op 93/11, LEX nr 984800), co więcej, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego dotycząca tego samego terenu, może być wydana na rzecz więcej niż jednego inwestora (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz do art. 52, Zakamycze 2004; zob. także art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Postępowania nie wszczyna się jednak w sytuacji złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej przez osobę niebędącą stroną lub gdy postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Wówczas, w myśl art. 61a k.p.a., organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (zaskarżalne w drodze zażalenia), a tok postępowania nie zostanie uruchomiony.

Wymagania, jakie powinien spełniać wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w odniesieniu do treści merytorycznej, wskazane zostały w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Wniosek powinien zawierać więc: określenie granic terenu objętego wnioskiem, na którym prowadzona ma być inwestycja oraz charakterystykę samej inwestycji. Artykuł 52 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., wprowadza dodatkowe wymogi właściwe tylko dla wniosku o ustalenie lokalizacji składowiska odpadów. Oprócz powyższych wymogów, wniosek powinien czynić zadość wymaganiom formalnym właściwym dla podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., a mianowicie musi wskazywać osobę wnioskodawcy, jego adres oraz treść żądania (art. 63 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Brak któregokolwiek z merytorycznych elementów wniosku, wskazanych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powodował będzie wezwanie inwestora do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, w razie nieusunięcia braków wniosku w terminie. Inwestor powinien złożyć wniosek w formie pisemnej, jednakże z uwagi na treść art. 63 § 1 k.p.a., należałoby dopuścić możliwość złożenia wniosku telegraficznie, za pomocą telefaksu czy też innych środków komunikacji elektronicznej, a także ustnie do protokołu, o ile przy użyciu tych form możliwe będzie zawarcie we wniosku obok części tekstowej, kopii mapy w odpowiedniej skali.

Organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę ustalenia lokalizacji celu publicznego jest związany treścią wniosku i wyrażonym w nim stanowiskiem inwestora co do charakteru tej inwestycji i przeznaczenia jej na cel publiczny. Organ nie może więc interpretować wniosku w sposób zawężający, nie może też uznać, że w istocie wniosek dotyczy nie decyzji lokalizacyjnej, a decyzji o warunkach zabudowy, tym bardziej organ nie może podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice wniosku (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2001 r., IV SA 24/99, LEX nr 53359, także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r., IV SA/Wa 43/09, LEX nr 553472).

Reasumując, do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wystarczy złożenie przez inwestora wniosku wraz z wymaganymi załącznikami, o ile wniosek ten spełnia prawem określone wymogi lub gdy w odpowiednim trybie zostały usunięte wady wniosku.

Złożenie przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wszczyna postępowanie z dniem doręczenia tego żądania organowi administracji, co wynika wprost z brzmienia art. 61 § 3 k.p.a. Powyższe ma istotne znaczenie dla obliczania 65-dniowego terminu załatwienia sprawy i ewentualnych konsekwencji niedochowania tego terminu przez organ, o czym stanowi art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Należy w tym miejscu wskazać na słuszny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 14 lipca 2006 r., II OSK 980/05, LEX nr 275517, zgodnie z którym dla ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego miarodajna jest data złożenia wniosku do urzędu, a nie data jego sporządzenia przez stronę. Mając powyższe na względzie, należy przyjąć, że 65-dniowy termin załatwienia sprawy lokalizacji inwestycji celu publicznego rozpoczyna bieg od wpływu wniosku do kancelarii organu administracji publicznej bądź też z dniem złożenia wniosku w siedzibie organu. W razie doręczenia wniosku organowi niewłaściwemu, organ ten, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., powinien przekazać wniosek organowi właściwemu, wówczas jednak, za dzień doręczenia wniosku należy uważać dzień, w którym wniosek ten faktycznie wpłynął do organu właściwego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61, wyd. 13, Warszawa 2013). Daty nadania wniosku w polskim urzędzie pocztowym nie można utożsamiać z datą wszczęcia postępowania, gdyż nadanie pisma na poczcie, w myśl art. 57 § 5 k.p.a., ma znaczenie jedynie dla zachowania terminu do dokonania czynności.