Kędziora Robert, Wyłączenie pracownika organu

Wyłączenie pracownika organu

Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji służy przede wszystkim realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Postępowanie administracyjne, już na poziomie rozwiązań systemowych, cechuje niższy stopień transparentności oraz gwarancji obiektywizmu i bezstronności w załatwieniu sprawy, niż ma to miejsce w postępowaniu sądowym. W przeciwieństwie do postępowania sądowego, w którym sprawy załatwia się zasadniczo na otwartej dla publiczności rozprawie, a sędzia dysponuje silnymi gwarancjami niezależności w orzekaniu, proces administracyjny rządzi się innymi regułami. Dominuje w nim „gabinetowy” tok czynności, rozprawa jest wyjątkiem, a nawet jeśli zostanie przeprowadzona, to nie jest ona otwarta dla publiczności (zob. art. 10 i art. 90 § 2 i 3 k.p.a.). To właśnie za pośrednictwem instytucji wyłączenia rekompensuje się częstokroć tę swoistość procesu administracyjnego leżącą u podstaw często nieufnego stosunku stron do tego typu procesu. Z drugiej jednak strony należy przeciwdziałać wszelkim praktykom jej nadużywania, zwłaszcza przez stronę zmierzającą do przedłużenia postępowania czy nawet pracownika organu, próbującego w ten sposób „uwolnić się” od sprawy zawiłej, trudnej czy obszernej. Zadaniem przełożonego - bo to na nim spoczywa obowiązek egzekwowania przepisów o wyłączeniu pracownika - jest więc stosowanie instytucji wyłączenia w sposób wyważony, ze zrozumieniem jej zasadniczego celu, ale nie abstrahując również od ewentualnych motywów przyświecających podmiotowi zgłaszającemu takie żądanie, zwłaszcza jeśli w grę wchodzić ma podstawa z art. 24 § 3 k.p.a.

Ustawodawca w istocie nie tworzy zamkniętego katalogu podstaw wyłączenia. Dokonał jedynie rozróżnienia podstaw wyłączenia na te z art. 24 § 1 k.p.a., enumeratywnie wyliczone, których samo zaistnienie skutkuje automatycznie wyłączeniem pracownika z mocy prawa, oraz te sformułowane za pomocą zwrotu szacunkowego w art. 24 § 3 k.p.a., w przypadku których o wyłączeniu rozstrzyga bezpośredni przełożony pracownika. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że w tym drugim przypadku nie chodzi w żadnym razie o wyłączenie fakultatywne, zależne od uznania przełożonego. Dokonanie przez przełożonego oceny następuje tu jedynie w zakresie stwierdzenia związku pomiędzy „uprawdopodobnioną okolicznością” a „wątpliwościami co do bezstronności pracownika”. Jeżeli konkretna okoliczność budzi wątpliwości co do bezstronności pracownika, to wyłączenie pracownika jest obowiązkowe, a jego zaniechanie stanowi bez wątpienia uchybienie procesowe.

Ilekroć informacja o okoliczności uzasadniającej wyłączenie pracownika pochodzi od strony, organ zobligowany jest do udzielenia stronie informacji o wynikach czynności wyjaśniających w tym zakresie, tj. o wyznaczeniu innego pracownika lub o niestwierdzeniu podstaw do wyłączenia pracownika dotychczasowego. Wprawdzie obowiązek taki nie jest sformułowany expressis verbis, jednak można go wyprowadzić z ogólnej zasady informowania (art. 9 k.p.a.) i budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Podstawy wyłączenia pracownika określone w art. 24 § 1 i 3 k.p.a. mają zastosowanie również do pracownika pełniącego funkcję piastuna organu, np. burmistrza czy ministra (zob. uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115). Wprawdzie art. 25 k.p.a. zawiera odrębną regulację w zakresie wyłączenia „organu”, niemniej jednak przesłanki wyłączenia zostały zakreślone w nim stosunkowo wąsko i w świetle celu, jaki realizować ma instytucja wyłączenia, są one niewystarczające. Gdyby uznać, że art. 24 k.p.a. nie znajdzie zastosowania do osoby piastuna organu, należałoby w konsekwencji stwierdzić, że np. nie ma podstaw do wyłączenia burmistrza ze sprawy administracyjnej, w związku z którą prowadzone jest przeciw niemu postępowanie karne. Konsekwencją wyłączenia piastuna organu na podstawie art. 24 k.p.a. będzie utrata zdolności do załatwienia sprawy przez organ (wszystkich jego pracowników), co w konsekwencji rodzi konieczność wyznaczenia innego organu w trybie art. 26 § 2 w zw. z § 3 k.p.a.

Okoliczności określone w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. zachodzą również wówczas, gdy wskazana tam osoba bliska wobec pracownika jest członkiem organu osoby prawnej czy innej jednostki organizacyjnej będącej stroną w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1989 r., SA/Po 1503/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 26). I w tym przypadku widoczna jest skłonność do możliwie szerokiego interpretowania przepisów o wyłączeniu.

Z uwagi na znowelizowaną z dniem 11 kwietnia 2011 r. treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zakres zastosowania tej przesłanki uległ znacznemu rozszerzeniu. Przepis ten wyłącza obecnie pracownika od udziału w sprawie, „w której brał (on) udział w wydaniu zaskarżonej decyzji”. W konsekwencji przesłanka ta zaistnieje nie tylko w przypadku weryfikacji orzeczenia w toku instancji (np. odwołania czy zażalenia), ale również w ramach weryfikacji orzeczenia dokonywanej w obrębie tej samej instancji, czyli przede wszystkim w postępowaniach z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). W tym ostatnim jednak przypadku z przyczyn ustrojowych nie będzie ona mogła mieć zastosowania, gdy w sprawie orzekał piastun organu monokratycznego i centralnego, np. minister (zob. wyrok TK z dnia 6 grudnia 2011 r., SK 3/11, OTK-A 2011, nr 10, poz. 113). Z uwagi na fakt, że środkiem zaskarżenia jest też wniosek strony o wznowienie postępowania oraz o stwierdzenie nieważności, należy uznać, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajdzie także zastosowanie w sprawach z wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.) czy np. z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji samorządowego kolegium odwoławczego (art. 157 § 1in fine k.p.a.). Przepis ten nie znajdzie natomiast zastosowania w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji na skutek decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji, albowiem nie ma już na tym etapie „zaskarżonej decyzji”.

W świetle przepisów k.p.a. obojętne jest źródło pochodzenia wiadomości o istnieniu przyczyny uzasadniającej wyłączenie pracownika. Wiadomość taka może przede wszystkim zostać pozyskana z urzędu (np. przełożony lub inny pracownik zauważy bliską zażyłość strony z pracownikiem prowadzącym jej sprawę). Wydaje się, że działaniem z urzędu będzie także podjęcie odpowiednich czynności na żądanie bezpośrednio zainteresowanego pracownika, chociaż zdaje się temu przeczyć gramatyczna formuła art. 24 § 3 k.p.a., stanowiąca o wyłączeniu „na jego (tj. pracownika) żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu”. Tym niemniej nie można stracić z pola widzenia, że takie „żądanie” pracownika jest w istocie sygnałem o charakterze wewnętrznym (pochodzącym ze struktur organu), co sugerowałoby i w takiej sytuacji działanie na zasadzie oficjalności. Najistotniejsze jest, by w przypadku jakiegokolwiek sygnału przeprowadzić wewnętrzne czynności wyjaśniające, mające na celu ustalenie, czy w konkretnej sprawie administracyjnej rzeczywiście zachodzi przesłanka wyłączenia pracownika. Wydanie decyzji w warunkach, gdy nie została w pełni wyjaśniona kwestia zasadności wniosku o wyłączenie pracownika stanowi naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. i skutkuje koniecznością uchylenia decyzji (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r., I OSK 318/07, LEX nr 470179). Czynności wyjaśniające prowadzone powinny być zawsze według tego samego schematu, niezależnie od okoliczności, czy prowadzi się je na żądanie czy też z urzędu.

Wprawdzie o możliwości złożenia przez stronę żądania wyłączenia pracownika stanowi wprost tylko art. 24 § 3 k.p.a. (traktujący o wyłączeniu w sytuacji uprawdopodobnienia istnienia okoliczności niewymienionych w § 1, a mogących budzić wątpliwość co do bezstronności pracownika), to jednak w aspekcie celowościowym nie ma żadnych podstaw, by odmówić stronie prawa do składania takiego żądania także w przypadku okoliczności określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Taka forma aktywności mieści się także w przyznanym stronie mocą art. 10 k.p.a. prawie do szeroko rozumianego czynnego udziału w postępowaniu. Wydanie decyzji w warunkach, gdy nie została w pełni wyjaśniona kwestia zasadności wniosku o wyłączenie pracownika stanowi naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. i skutkuje koniecznością uchylenia decyzji (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r., I OSK 318/07, LEX nr 470179). Czynności wyjaśniające prowadzone powinny być zawsze według tego samego schematu, niezależnie od okoliczności, czy prowadzi się je na żądanie czy też z urzędu.