Bochentyn Adam, Zawieszenie postępowania (rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego)

Zawieszenie postępowania (rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego)

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ prowadzący postępowanie zawiesza je, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na podstawie powołanego przepisu należy wskazać, że zawieszenie postępowania możliwe jest jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną następujące przesłanki: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, 3) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd sprawy, która stanowi to zagadnienie wstępne (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 137). Wskazana przedmiotowa podstawa zawieszenia postępowania (tj. konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd) ma jednak charakter względny, ponieważ w sytuacjach określonych w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. organ nie tylko nie może zawiesić postępowania, lecz również powinien rozstrzygnąć zagadnienie wstępne we własnym zakresie (por. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Komentarz do art. 1-103, Warszawa 2007, s. 667).

Zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna) powinno być zagadnieniem otwartym, dotychczas nierozstrzygniętym w odpowiednim trybie i formie. Ponadto musi mieć ono charakter prawny tzn. powinno dotyczyć uprawnień lub obowiązków, stosunku lub zdarzenia prawnego bądź innej okoliczności, która ma znaczenie prawne (K. Wojciechowska [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 456). Pokreślić należy, że kwestia prejudycjalna nie musi istnieć już w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego i może pojawić się dopiero w jego toku (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., I OSK 850/10, LEX nr 1081059).

Niedopuszczalne jest zawieszenie postępowania z powodu wyłonienia się zagadnienia wstępnego, jeżeli do jego rozstrzygnięcia właściwy jest ten sam organ, który prowadzi postępowanie. Przyjmuje się, że w takiej sytuacji organ ten powinien w pierwszej kolejności rozpatrzyć sprawę, od której uzależnione jest wydanie innej decyzji. Zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej należy do tego samego organu, stanowi istotne naruszenie prawa procesowego, mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2007 r., III SA/Wa 3062/06, LEX nr 303125).

W orzecznictwie podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania, nie jest oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1996 r., I SA 1843/94, ONSA 1996, nr 4, poz. 191). Przesłanką taką nie może być również oczekiwanie na wydanie rozporządzenia wykonawczego do ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2005 r., II GSK 80/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 80).

Przepisy dotyczące zawieszenia postępowania oraz rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie znajdą zastosowanie zarówno w postępowaniu głównym, postępowaniu nadzwyczajnym, jak i w postępowaniu przed organem współdziałającym na podstawie art. 106 k.p.a. (G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Komentarz do art. 1-103, Warszawa 2007, s. 667-668).

Przepisy k.p.a. przewidują dwa tryby rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego: 1) podstawowy (art. 100 § 1 k.p.a.), w którym organ, stwierdziwszy w toku postępowania wyłonienie się zagadnienia wstępnego, zawiesza postępowanie i zwraca się do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie albo wzywa stronę do wystąpienia o to rozstrzygnięcie w określonym terminie; 2) wyjątkowy (nadzwyczajny), którego zastosowanie uzależnione jest od ziszczenia się przesłanek określonych w art. 100 § 2 i 3 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 100 § 2 i 3 k.p.a., organ nie zawiesza postępowania i rozstrzyga zagadnienie wstępne we własnym zakresie, jeżeli zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, poważną szkodę dla interesu społecznego albo niepowetowaną szkodę dla strony. Natomiast po zawieszeniu postępowania organ powinien samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienie wstępne, jeżeli strona nie wystąpiła o jego rozstrzygnięcie do właściwego organu lub sądu. Podkreślić należy, że w przypadku wystąpienia którejkolwiek z sytuacji wskazanych w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. organ jest obowiązany do zastosowania nadzwyczajnego trybu załatwienia zagadnienia wstępnego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 386). W przypadku zastosowania przez organ takiego trybu, rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego powinno stanowić element decyzji wydanej w sprawie głównej (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 138-139).